Die Kosovo-Intervention der NATO

Das Problem der ethischen, juristischen und politischen Legitimation - 15 Thesen

Armin Pfahl-Traughber

1. Glimpflich ausgegangen ist die erstmalige Teilnahme der Bundeswehr an einem Krieg, nämlich dem gegen Serbien im Rahmen des NATO-Einsatzes 1999 (vgl. Melcic 1999; Rüb 1999, Schmid 1999; Welfens 1999): Nach elf Wochen mußte Milosevic nachgeben und seine Truppen aus dem Kosovo abziehen, eine Ausweitung des Krieges auf andere Regionen erfolgte nicht, und bei den militärischen Auseinandersetzungen waren durch die Beschränkung auf Lufteinsätze keine Toten unter den NATO-Soldaten zu beklagen. Die Fortüne des Westens ließ sowohl die Entscheidung für den Krieg allgemein wie für die deutsche Beteiligung daran als richtig erscheinen, blockierte aber auch in der öffentlichen Debatte eine notwendige breite, differenzierte und kritische Auseinandersetzung mit sowohl grundsätzlichen als auch spezifischen Aspekten des Kosovo-Einsatzes: Dazu gehörten und gehören Diskussionen über die Notwendigkeit von Veränderungen außenpolitischer Handlungen zur Konfliktbewältigung und -eingrenzung, Kontroversen über die Frage der Legitimation militärischer Intervention durch "Selbstmandatisierung" und Auseinandersetzungen über das Vorgehen zur Konfliktberuhigung nach dem Ende des Krieges.

2. Ausgangspunkt für solche Überlegungen soll hier zunächst die Frage nach der ethischen Legitimation von Interventionen in andere Staaten sein, zumal diese Praxis in einem eindeutigen Spannungsverhältnis zum Prinzip der Souveränität von Staaten über die Entscheidung von inneren Angelegenheiten steht. Von daher können sowohl militärische wie politische Interventionen nur vor dem Hintergrund einer diese Auffassungen begründet, hinsichtlich ihres Stellenwertes zurücksetzenden normativen Setzung zugunsten von anderen Prinzipien erfolgen. Ein solcher besonderer ethischer Gesichtspunkt besteht in dem Bekenntnis zu den individualistisch geprägten, naturrechtlich begründeten und universalistisch gültigen Menschenrechten (vgl. Pfahl-Traughber 1996), die in diesem Verständnis Vorrang gegenüber dem staatlichen Anspruch auf Souveränität haben. Damit einher geht eine politische Auffassung, die die Legitimation eines Staates und damit auch seine Souveränität an die Einhaltung der Menschenrechte bindet, ihm im Umkehrschluß bei Nicht-Einhaltung Legitimität und Souveränität abspricht und demgemäß eine Intervention von außen gestattet.

3. Ein weiterer, damit eng zusammenhängender ethischer Gesichtspunkt, der über die Souveränitätsansprüche eines Staates gestellt werden kann, ist die aus diesem Menschenrechtsverständnis ableitbare Ablehnung von Massakern im allgemeinen und von Völkermorden im besonderen. Mit dem letztgenannten Begriff ist entgegen eines allgemeinen Sprachgebrauches keineswegs nur die massenhafte und systematische Tötung von Menschen gemeint. Die UN-Konvention über die Verhütung und Bestrafung von Völkermord vom 9. Dezember 1948 versteht in Art. 2 unter derartigen Taten alle Handlungen, die in der Absicht begangen werden, eine ethnische, nationale, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören. Demgemäß wird dort außer der Tötung von Mitgliedern der Gruppe auch die Verursachung von schweren körperlichen und seelischen Schädigungen der Mitglieder der Gruppe ebenso zum Völkermord hinzugezählt wie die vorsätzliche Auferlegung von Lebensbedingungen für die Gruppe, die geeignet sind, ihre körperliche Zerstörung ganz oder teilweise herbeizuführen.

4. In diesem, somit auch völkerrechtlich relevanten Sinne kann denn hinsichtlich des Vorgehens der serbischen Sicherheitskräfte gegen die Kosovaren von Genozid-Aktivitäten gesprochen werden. Bei den Betroffenen handelte es sich eindeutig um eine besondere ethnische Gruppe, die sich bereits vor dem Beginn des Krieges in systematischer Form Bedrohungen, Massakern, Wohnraumzerstörungen, Vergewaltigungen und Vertreibungsmaßnahmen ausgesetzt sah. Mit solchen Maßnahmen sollte zumindest teilweise eine Zerstörung der Kosovaren als Gruppe erreicht werden. Dieser Einschätzung stehen auch die Untersuchungsergebnisse des US-amerikanischen Stratfor-Instituts und spanischer Pathologen entgegen, die nach dem Kriegsende Gräber untersuchten und von der Zahl der entdeckten Toten darauf schlossen, daß es keine Hinweise auf ein massenhaftes, systematisches Töten von Kosovo-Albanern gab (vgl. Gersuny/Rossig 1999). Da das Verständnis von Völkermorden bereits vor solchen Maßnahmen einsetzt, besteht von der Sachlage her kein politischer Mißbrauch des Begriffs bei der Begründung der Intervention.

5. Gestattete indessen aber die nationale wie internationale rechtliche Situation die Teilnahme der Bundesrepublik Deutschlands an einem Krieg an der Seite der NATO gegen Serbien? Ein Blick in die diesbezüglich relevanten Texte scheint diese Frage eindeutig zu verneinen. Das Grundgesetz formuliert etwa in Art. 26 ein Verbot der Vorbereitung eines Angriffskrieges und in Art. 25 die Beachtung des Völkerrechts. Nach Artikel 2 Ziffer 4 der Charta der Vereinten Nationen in Verbindung mit Artikel 24, 39 und 40ff. liegt das Gewaltmonopol bei den Vereinten Nationen. Und auch die bereits erwähnte Völkermordkonvention enthält keine Eingriffsbefugnisse für Drittstaaten im Falle eines Genozids. Von daher formulierten einige Zeitbetrachter die Auffassung, daß eine derartige militärische Intervention zwar möglicherweise moralisch, aber nicht rechtlich legitimierbar sei und hier ein erneut feststellbarer Konflikt von Legitimität und Legalität bestünde. Demgegenüber muß allerdings darauf hingewiesen werden, daß hier auch eine juristische Kontroverse um die Frage nach dem Vorrang verschiedener Rechtsprinzipien des Völkerrechts besteht (vgl. Klein 1999, Weber 1999).

6. Der Blick auf den Text der Charta der Vereinten Nationen veranschaulicht nämlich die Möglichkeit einer anderslautenden Interpretation nach Art. 2 Ziffer 4, der lautet: "Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt." Für den allgemeinen Fall von militärischen Interventionen gegen genozidäre Staaten wie für den besonderen Fall des NATO-Krieges gegen Serbien könnte hier zunächst eingewandt werden, daß er sich nicht gegen die territoriale Unversehrtheit oder politische Unabhängigkeit eines Staates richtete. Die eigentliche Zielsetzung würde bzw. wurde denn auch im Schutz der Verfolgten bzw. der Kosovo-Albaner vor Unterdrückung und Vertreibung gesehen. Damit setzt sich aber eine solche Intervention gerade für ein wichtiges Ziel der Vereinten Nationen ein: die Bekämpfung bzw. Verhinderung des Völkermordes (vgl. Luchterhandt 1999, S. 101).

7. Hier zeigt sich exemplarisch, daß zu den Verpflichtungen des Völkerrechts eben nicht nur ein behauptetes pauschales Gewaltverbot, sondern auch das Verbot von Kriegsverbrechen, das Verbot der Verbrechen gegen die Menschlichkeit und das Verbot des Völkermordes gehören. Somit ist die Werteorientierung des gegenwärtigen Völkerrechts nicht nur auf einen einzigen Gesichtspunkt hin, sondern wesentlich breiter angelegt. Verstöße gegen die zuletzt genannten Vorgaben müssen denn auch als mindestens ebenso bedeutsame Verstöße gegen das bestehende Völkerrecht angesehen werden wie die möglicherweise als Verstoß gegen das Gewaltverbot durch die nicht von den Vereinten Nationen gebilligte militärische Intervention zur Verhinderung ebensolcher Menschenrechtsverletzungen. Bestärkt wird dieses Argument noch dadurch, daß die in Art. 39 der Charta thematisierte Gefahr für den Frieden in den Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen der neunziger Jahre nicht mehr nur in kriegerischen Angriffshandlungen, sondern auch in massiven Menschenrechtsverletzungen gesehen wurde (vgl. Senghaas 1999).

8. Und schließlich muß hinsichtlich der Frage nach der juristischen Legitimation der militärischen Interventionen noch auf den Aspekt der Nothilfe verwiesen werden, welche als anerkannter allgemeiner Rechtsgrundsatz auch gemäß Art. 38 Abs. 1 lit. c) des Status des Internationalen Gerichtshofes der Vereinten Nationen (IGH) zu den Rechtsquellen des Völkerrechts gehört. Angesichts der realen Bedrohung der physischen Existenz der Kosovaren lagen denn auch durchaus die Vorausetzungen von Notwehr in diesem Sinne vor. Sie ergeben sich indirekt aber auch aus Art. 51 Nr. 1 der Charta hinsichtlich der Nothilfe zur Selbstverteidigung einer ethnischen Minderheit gegen Völkermord, wobei sich allerdings die Frage stellt, inwieweit die Kosovaren in diesem Fall hinsichtlich ihres Selbstverteidigungsrechtes - wie in dem Artikel vorgeschrieben - mit einem Staat gleichgestellt werden können. Dafür spricht die auch in den Menschenrechtspakten von 1966 zum Ausdruck kommende Auffassung, auch Volksgruppen Selbstbestimmungsrechte zuzugestehen (vgl. Luchterhandt 1999, S. 107-115).

9. Im Übergang von der Problematik der juristischen zur politischen Legitimation ist nun noch der Aspekt der Selbstmandatisierung der NATO gegenüber dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zu thematisieren. Mit Hinweis auf den Artikel 39 der Charta geht man häufig von einem Gewaltmonopol für den Sicherheitsrat aus, welcher nahezu allein über die Anwendung von kriegerischen Maßnahmen in den zwischenstaatlichen Beziehungen entscheide. Diese Sicht ignoriert indessen, daß zur Umsetzung entsprechender Entscheidungen die Vereinten Nationen aufgrund von strukturellen Gegebenheiten gar nicht in der Lage sind. Sie fordern zwar von den einzelnen Mitgliedstaaten den Verzicht auf gewaltsame Selbsthilfe, verfügen aber selbst nicht über die Mittel zur Durchsetzung des Rechtes (vgl. Kelsen 1950, S. 270; Oeter 1998, S. 41-45). Gerade darin besteht denn auch ein wichtiger Unterschied zwischen "Weltorganisation" und "Weltstaat". Hinzu kommt, daß sich der Sicherheitsrat angesichts seiner Zusammensetzung mehr von politischen denn rechtlichen Gesichtspunkten leiten läßt und etwa die Veto-Möglichkeiten eine angemessene, schnelle und wirksame Durchsetzung des Völkerrechtes häufig verhinderten.

10. Das nicht zu leugnende genozidäre Ausmaß der von serbischen Einheiten im Kosovo begangenen Menschenrechtsverletzungen gestattet im oben definierten Sinne aus ethischer Sicht eine Einmischung, wobei mit dieser Feststellung noch keine Aussagen über die unterschiedlichen Formen vom moralischen Appell bis zum militärischen Einsatz verbunden sind. Die Überlegungen zu völkerrechtlichen Aspekten zeigten darüber hinaus, daß sich ein Vorgehen im Sinne der "Selbstmandatisierung" der NATO auf dieser Ebene zwar nicht zwingend ergibt, aber es sehr wohl auch juristisch legitimierbar wäre. Aus beiden Aussagen läßt sich indessen nicht unmittelbar eine politische Legitimation für eine militärische Intervention ableiten, muß diese doch darüber hinaus noch andere Gesichtspunkte berücksichtigen. Hierzu gehören neben einer differenzierten Einschätzung der objektiven Erfolgsaussichten verständlicherweise auch Fragen nach der Verhältnismäßigkeit der Mittel und die Entwicklung konkreter Alternativen. Eine militärische Intervention muß denn auch darauf gerichtet sein, die Ursachen für die Einmischung längerfristig zu beseitigen oder kurzfristig zu blockieren.

11. Darüber hinaus kann im Sinne eines verantwortungsethischen Handelns die Anwendung von Gewaltmaßnahmen nur das letzte Instrument in einer Liste von anzuwendenden Instrumenten zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen sein. Erst wenn die gesamte Skala von Druckmitteln ausgeschöpft ist und keine anderen Alternativen mehr ersichtlich sind, wäre eine militärische Einmischung legitimierbar. Für den hier zu erörternden Fall kann festgestellt werden, daß zwar eine Reihe von diplomatischen Einflußmöglichkeiten genutzt, aber fehler- und zaghaft angewandt wurden: Frühwarnungen blieben ohne umgehendes Handeln wirkungslos, die anfängliche Gewaltfreiheit der Kosovaren wurde objektiv mit Passivität bestraft, die verschiedenen handelnden übernationalen Institutionen blockierten sich häufig gegenseitg (vgl. Troebst 1999, S. 792-794). Insgesamt erwies sich das Krisenmanagement nicht nur durch den Unwillen der serbischen Seite, sondern auch durch Glaubwürdigkeitsmangel, Inkonsequenzen und Konzeptionslosigkeit der Westmächte als erfolglos, verstand man es doch nicht, den politischen Druck auf Milosevic kontinuierlich zu erhöhen.

12. Zu den bedeutungschwersten Fehlern gehörte dabei zweifellos die Androhung von Gewalt in Situationen, wo auch für die serbische Seite erkennbar war, daß die Westmächte militärisch noch gar nicht zum Losschlagen bereit waren. Entsprechend blieben derartige Vorgehensweisen wirkungslos und nötigten auch die Gegenseite nicht zur Mäßigung oder zum Nachgeben. Ganz im Gegenteil mußte dort der Eindruck entstehen, als würden nur leere Drohungen ohne konkrete Aktivitäten formuliert. Ein ebenso folgenschwerer Fehler bestand in dem bereits in der Frühphase des Konfliktes öffentlich erklärten Verzicht auf den Einsatz von Bodentruppen. Selbst wenn man sich intern militärstrategisch darauf geeinigt hätte, hätte man den Verzicht auf eine solche Handlungsoption nicht zur Kenntnis gelangen lassen dürfen. Hierdurch verzichtete der Westen nicht nur auf die Möglichkeit der Ausübung von Druck durch diesbezügliche Ungewißheit des Gegners. Die serbische Seite mußte darüber hinaus auch nicht Landstreitkräfte für einen Bodenkrieg regional konzentrieren und konnte sie dadurch für die Verfolgung der Kosovaren einsetzen (vgl. Naumann 1999).

13. Überhaupt erwies sich die Konzentration des Einsatzes auf einen Luftkrieg und der Verzicht auf Bodentruppen gleich aus mehreren Gründen als problematisch: Ein solches militärisches Vorgehen war und ist grundsätzlich nicht geeignet, das genozidäre Vorgehen unmittelbar zu stoppen. Hierzu bedarf es des Einsatzes einer bewaffneten Infanterie vor Ort, nicht aber Luftangriffe aus einer Höhe von fünf Kilometern (vgl. Vasic 1999). Von daher konnten die Menschenrechtsverletzungen an den Kosovaren im Verlauf des Krieges nicht nur nicht eingeschränkt werden, ganz im Gegenteil verschärften sie sich noch hinsichtlich des Ausmaßes. So wirkte der NATO-Einsatz zumindest in dieser Situation kontraproduktiv und schadete den eigentlich zu Schützenden noch mehr. Darüber hinaus entstand ein politisch nur schwer legitimierbarer moralischer Konflikt: Durch die gewählte Kriegsführung verhinderte man zwar die Tötung eigener Soldaten, opferte gleichzeitig aber serbische Zivilisten. Gerade die mit dem Begriff "Kollateralschäden" verbundene Tötung unschuldiger Bürger veranschaulicht überdeutlich, daß in dem möglicherweise als gerecht zu bezeichnenden Krieg ungerechte Mittel eingesetzt wurden.

14. Überhaupt erwies sich der Luftkrieg auch rein militärisch keineswegs als erfolgreich: In 37500 Einsätzen auf 900 militärische Ziele wurden lediglich 26 Panzer, 12 Schützenpanzer und 8 Geschützbatterien der jugoslawischen Bundesarmee zerstört. Indessen sollen sich bei Kriegsbeginn nach seriösen Schätzungen bis zu 1300 Kampfpanzer und 4600 Artilleriegeschütze in den serbischen Arsenalen befunden haben. Von daher war Milosevic also keineswegs militärisch am Ende, und somit kann auch nicht der NATO-Krieg allein und noch nicht einmal zentral als Ursache für das Nachgeben der serbischen Seite und den darauf erfolgten Waffenstillstand gedeutet werden (vgl. Gießmann 1999). Die weitaus wichtigeren Gründe für das Einlenken Belgrads müssen in dieser entscheidenden Phase demgegenüber wohl eher auf diplomatischer Ebene gesehen werden: Am 3. Juni 1999 stimmten Milosevic und das jugoslawische Parlament dem am 6. Mai von den sieben führenden Industriestaaten und Rußland (G 8) gefaßten Friedensplan zu, welcher eine Präsenz der Vereinten Nationen und damit einer internationalen Friedenstruppe im Kosovo vorsah.

15. Abschließend folgende bilanzierende Einschätzung: Unter Abwägung auch der nicht einfach von der Hand zu weisenden Argumente dagegen läßt sich die militärische Intervention zur Verhinderung genozidären Vorgehens in diesem Fall ethisch, juristisch und politisch grundsätzlich legitimieren, gleichwohl nicht in der gewählten Form, sowohl bezogen auf die Vorgeschichte - Stichwort: Versagen der Diplomatie -, die Durchführung - Stichwort: "Kollateralschäden" - und die Nachwirkungen - Stichwort: Fehlende Konzepte. Nicht nur, aber auch vor diesem Hintergrund kann der NATO-Einsatz nicht als nachahmenswertes Modell für die Bewältigung künftiger Konflikte ähnlichen Typs angesehen werden. Dies gilt insbesondere für den Aspekt der "Selbstmandatisierung", der objektiv diesbezüglich geregelte Verfahren unterhöhlt und bedenkliche Nachahmung auslösen kann (vgl. Habermas 1999, S. 7). Vor dem Hintergrund solcher Erfahrungen müssen denn auch Überlegungen auf allen Ebenen zur Verhinderung sowohl von massiven Menschenrechtsverletzungen als auch zur Entwicklung einer politischen "Kultur der Prävention" vorangetrieben werden (vgl. Czempiel 1999).

 

Literatur:

Czempiel, Ernst Otto (1999): Kluge Macht. Außenpolitik für das 21. Jahrhundert, München

Gersuny, Karl/Rossig, Rüdiger (1999): Das Wort Völkermord missbraucht, in: Die Tageszeitung, 3.12.99, S. 3.

Gießmann, Hans-Joachim (1999): Der Luft(fehl)schlag. Die Nato hat im Kosovo-Krieg kaum serbisches Militär getroffen, in: Die Tageszeitung, 18/19.9.99.

Habermas, Jürgen (1999): Bestialität und Humanität. Ein Krieg an der Grenze zwischen Recht und Moral, in: Die Zeit, Nr. 18/29. April, S. 1-7.

Kelsen, Hans (1950): The Law of the United Nations, London

Klein, Eckart (1999): Keine innere Angelegenheit. Warum die Nato-Aktion im Kosovo aus völkerrechtlicher Sicht zulässig war, in: FAZ, 21.6., S. 15.

Luchterhandt, Otto 1999, Völkermord: Humanitäre Intervention - Recht contra Moral? Der Fall Kosovo, in: Zeitschrift für Genozidforschung, 1. Jg, Nr. 1, S. 92-116

Melcic, Dunja (Hrsg.) (1999): Der Jugoslawien-Krieg. Handbuch zu Vorgeschichte, Verlauf und Konsequenzen, Opladen

Naumann, Klaus (1999): Der Krieg gegen Serbien war ein Erfolg. Aber ein Muster für künftige Krisenmanagement-Operationen ist er nicht - Lehren für die Nato, in: FAZ, 1.10., S. 6.

Oeter, Stefan (1998): Humanitäre Intervention und Gewaltverbot. Wie handlungsfähig ist die Staatengemeinschaft, in: Hauke Brunkhorst (Hrsg.), Einmischung erwünscht? Menschenrechte und bewaffnete Intervention, Frankfurt/M. 1998, S. 37-60

Pfahl-Traughber, Armin (1996): Die Universalität der Menschenrechte und ihre Feinde. 13 Thesen zur Definition und Delegitimation der Menschenrechte, in: Liberal, 38. Jg., Nr. 4, S. 61-63

Rüb, Matthias (1999): Kosovo. Ursachen und Folgen eines Krieges in Europa, München

Schmid, Thomas (Hrsg.) (1999): Krieg im Kosovo, Reinbek

Senghaas, Dieter (1999): Recht auf Nothilfe. Wenn die Intervention nicht nur erlaubt, sondern regelrecht geboten ist, in: FAZ, 12.7., S. 12.

Troebst, Stefan (1999): Chronologie einer gescheiterten Prävention. Vom Konflikt zum Krieg in Kosovo, 1989-1999, in: Osteuropa, 49. Jg., Nr. 8; S. 777-795

Vasic, Milos (1999): Schieß und vergiß. Kosovo und die Folgen (9), in: Die Tageszeitung, 27.8., S. 10.

Weber, Hermann (1999): Rechtsverstoß, Fortentwicklung oder Neuinterpretation? Wie die Nato-Aktion gegen Serbien im Lichte des Völkerrechts zu würdigen ist, in: FAZ, 9.7., S. 8.

Welfens, Paul J. J. (1999): Der Kosovo-Krieg und die Zukunft Europas. Diplomatieversagen, Kriegseskalation, Wiederaufbau, Euroland, München