Im September 2008 haben sich eine Reihe von »Senior-Experten« mit dem Bonner Aufruf »für eine andere Entwicklungspolitik« an die Öffentlichkeit gewandt. Autoren waren unter anderen Volker Seitz, Botschafter i. R., Rupert Neudeck, Cap Anamur, und Wilhelm Pinger, Ex-MdB der CDU. Unmittelbar nach der Bundestagwahl plädieren Volker Seitz, Rupert Neudeck und andere in einem offenen Brief erneut dafür, das Ziel 0,7 Prozent des Sozialproduktes für Entwicklungszusammenarbeit auf- und diese nur noch als Kredit zu vergeben sowie die verbleibende Entwicklungszusammenarbeit (EZ) auf Sektoren zu konzentrieren, die direkt der Bevölkerung zukommen und das BMZ ins Auswärtige Amt einzugliedern. Da viele der Autoren und Unterzeichner dem schwarzgelben Spektrum zugerechnet werden, kann man vermuten, dass ihre Äußerungen die Entwicklungspolitik der neuen Regierung beeinflussen, auch wenn das BMZ als Ministerium erhalten worden ist.

Afrika wird arm regiert heißt das Buch von Volker Seitz, der im Auswärtigen Amt siebzehn Jahre mit Afrika und dort insbesondere mit Benin, Guinea, Kamerun und Niger befasst war. Das Werk kann als argumentative Untermauerung der Thesen des Bonner Aufrufs gelesen werden. Wer allerdings eine profunde und differenzierte Auseinandersetzung mit der afrikanischen Realität erwartet, wird durchweg enttäuscht. Für Volker Seitz ist die afrikanische Welt einfach: Habgierige Eliten nutzen die Mittel der EZ zur Bereicherung. Die Korruption ist epidemisch. Die »Entwicklungsindustrie« schafft zwar viele gute bezahlte Arbeitsplätze bei uns, untergräbt aber in Afrika systematisch den Willen und die Fähigkeit, sich selbst zu helfen. Neuere Entwicklungen wie der verstärkte Einsatz von Budgethilfe oder Schuldenerlasse würden die unkontrollierte Vergabe von Steuergeldern noch befördern und Anreize für missbräuchliche Verwendung erhöhen.

Eine sinnvolle EZ müsste dem Autor zufolge einen großen Bogen um die Regierungen in Afrika machen und sich ausschließlich auf die Förderung von Frauen, der Landwirtschaft, von Kleinkrediten, der Bildung und des Privatsektors konzentrieren.

Nun mag man dem Autor zugutehalten, dass der ermüdende Kampf mit der kamerunischen Bürokratie und die politische Ausweglosigkeit in Guinea bei ihm viel Frust aufgestaut hat. Dennoch ist das Buch aufgrund seiner argumentativen Schlichtheit und des Fehlens jeden Ansatzes, einzelne Beobachtungen zu hinterfragen und in einen Kontext zu stellen, ärgerlich.

So berichtet und beklagt Volker Seitz am Beispiel einer deutschen Brauerei, dass deutsche Unternehmen in Kamerun nicht Fuß fassen. Bürokratie, unzuverlässige lokale Partner und die allgegenwärtige Korruption würden ausländische Investoren abschrecken. Nun ist die von Volker Seitz zitierte Brauerei wirtschaftlich nicht zuletzt deshalb gescheitert, weil das Geschäftsgebaren des zuletzt entsandten deutschen Direktors dem des von Seitz so ausdrucksstark geschilderten prototypischen korrupten afrikanischen Beamten oder Unternehmers völlig entsprach. Und das ist in den deutsch-kamerunischen Wirtschaftsbeziehungen kein Einzelfall. Das deutsche Konsortium, das den Flughafen in Yaoundé gebaut hat, hat diesen Auftrag ohne Ausschreibung erhalten. Sich auszudenken, wie das gelingen konnte, bleibt der Fantasie des Lesers überlassen. Bundeskanzler Kohl ließ es sich allerdings nicht nehmen, aus Anlass der Vertragsunterzeichnung 1987 eine seiner wenigen Reisen nach Afrika zu unternehmen. Da Kamerun in den Folgejahren oft nicht in der Lage war, die Hermes-gedeckten Kredite für den Flughafenbau zurückzuzahlen, musste die EZ der KfW immer wieder unterbrochen werden, was zur jahrelangen Verzögerung und Verteuerung vieler sinnvoller Infrastrukturprojekte in Kamerun geführt hat. Die deutsche Brauerei in Kamerun ist dagegen kürzlich durch das französische Familienunternehmen Castel übernommen worden. Castel ist seit vielen Jahren nicht nur in Kamerun unternehmerisch ausgesprochen erfolgreich tätig.

Volker Seitz lässt auf dem Titelblatt seines Buches auch die Visitenkarte von ADAF, einer kamerunischen NRO, die ein sehr erfolgreiches Netzwerk von Mikrobanken betreut, abdrucken. Vermutlich hat ihn das Beispiel von ADAF beflügelt zu fordern, dass sich die EZ unter anderem auf die Vergabe von Mikrokrediten konzentrieren solle. Allerdings hat sich Volker Seitz während seines 4-jährigen Aufenthaltes in Kamerun mit Sicherheit nicht intensiv mit den Mitarbeitern von ADAF unterhalten. Dort hätte er nämlich erfahren, dass die Mikrobanken überhaupt keine Entwicklungshilfekredite brauchen. Sie haben doppelt so viele Spareinlagen, wie sie Kredite auslegen können. Ihr Hauptproblem ist vielmehr, dass sie eine vernünftige Bankaufsicht brauchen, um vielen unseriösen Organisationen – die im Feld der Mikrofinanzierung eben auch unterwegs sind – das Handwerk legen zu können. Und sie brauchen Kapitalmärkte, in denen sie langfristig Geld anlegen und in lokaler Währung leihen können. Das Problem sind also Rahmenbedingungen, die nur durch Regierungen und staatliche Institutionen verbessert werden können. Ähnliches gilt im Übrigen für die Landwirtschaft: Der Bauer, der für sein Produkt vernünftige Preise und Zugang zu Märkten erhält, der sich zudem preisgünstig und auf Kredit Düngemittel beschaffen kann, wird mehr produzieren. Dafür gibt es auch in Afrika viele, viele Beispiele. Die Engpässe sind: Preisstabilisierung, funktionierende landwirtschaftliche Kreditsysteme, ein vernünftiges ländliches Wegenetz, maßvolle Subventionen von Düngemitteln. Auch zur Verbesserung dieser Rahmenbedingungen bedarf es in erster Linie staatlicher Interventionen.

Die Argumentation der Autoren des Bonner Aufrufes, darunter Volker Seitz, dass aus dem »Versagen« der afrikanischen Regierungen der Schluss gezogen werden sollte, dass EZ nur noch direkt den Armen zugute kommen soll, ignoriert die wesentliche Erkenntnis der entwicklungspolitischen Diskussion der letzten fünfzehn Jahre. Eine Entwicklungsstrategie, die auf die Verminderung von Armut zielt, braucht einen handlungsfähigen Staat, der die entsprechenden Rahmenbedingungen schafft. Die spannende Frage ist deshalb, ob und wie EZ dazu beitragen kann, die Handlungsfähigkeit von Staaten zu stärken.

In der Analyse anspruchsvoller, aber mit zum Teil ähnlichen Schlussfolgerungen wie Volker Seitz argumentiert die sambianische Investmentbankerin Dambisa Moyo in ihrem Buch Dead Aid. Ähnlich wie ihr kenianischer Kollege James Shikwati fragt sie, wie es kommen kann, dass Afrika trotz 1000 Milliarden von EZ immer noch unterentwickelt ist. Wie erklärt es sich, dass Südkorea und Malaysia heute ein Vielfaches des Pro-Kopf-Einkommens von Sambia oder Nigeria aufweisen, beides Länder, die nach dem Zweiten Weltkrieg noch eine vergleichbare Wirtschaftskraft hatten wie ihre asiatischen Pendants. Für Dambisa Moyo ist die Antwort klar: Die EZ habe die Fähigkeit afrikanischer Länder, sich aus eigener Kraft zu entwickeln, systematisch unterminiert. Die »Dead Aid« sei daher die wesentliche Ursache für die Unterentwicklung Afrikas. Im Einzelnen argumentiert Dambisa Moyo, dass EZ eine »rent-seeking« Mentalität und damit einhergehend die Korruption befördere. Es würden eine höhere Inflation und damit höhere Zinsen bewirkt. Dies führe zur Verdrängung von Privatinvestitionen. Nicht zuletzt bedinge der Zufluss von Gebermitteln häufig eine Aufwertung der lokalen Währung, was wiederum die Exportfähigkeit des betroffenen Entwicklungslandes beeinträchtige (Dutch Desease).

Als Alternative schlägt Dambisa Moyo eine Wirtschaftspolitik vor, die konsequent auf EZ verzichtet. Stattdessen sollten sich afrikanische Entwicklungsländer stärker über internationale und lokale Anleihenmärkte refinanzieren. Sie sollten konsequent auf die Diversifizierung ihrer Außenbeziehungen und damit auch auf neue Partner wie China setzen. Sie sollten ausländische Direktinvestitionen ebenso wie die Rücküberweisungen ihrer emigrierten Mitbürger anziehen. Exporte sollten unterstützt, die Entwicklung des lokalen Banksektors vorangetrieben werden. In dem Maße, wie ein Großteil der Bevölkerung Zugang zu Bankkonten erhielte, könnten lokale Ersparnisse für die Entwicklungsfinanzierung mobilisiert werden.

So richtig die Forderung von Dambisa Moyo ist, dass die Länder Afrikas systematisch in die Lage versetzt werden müssen, sich aus der Abhängigkeit von der EZ zu lösen, so sehr übersieht sie, dass ihr »liberales« Programm ohne massive EZ vielfach keinerlei Aussicht auf Erfolg hat. Die von Dambisa Moyo als Erfolgsbeispiel angeführte Emission einer Schuldverschreibung Ghanas auf den internationalen Kapitalmärkten 2007 wäre ohne vorhergehenden Schuldenverzicht und ohne anhaltende Budgethilfe der internationalen Gebergemeinschaft nicht möglich gewesen. Beides war maßgeblich für die Verbesserung der Bonität des Landes. Zumindest in den Ländern, die nicht über sehr große eigene Rohstoffvorkommen verfügen, ist EZ – ganz im Gegensatz zu den Thesen von Dambisa Moyo – auch Voraussetzung und Türöffner für private ausländische Direktinvestitionen. Mozambique, eines der Länder, das in den letzten Jahren in großem Umfang mit EZ unterstützt worden, ist weltweit auch eines der Länder, das im Verhältnis zu seinem Sozialprodukt mit die meisten Direktinvestitionen angezogen hat. Ähnliche Entwicklungen zeichnen sich in Post-Conflict-Staaten wie Sierra Leone und Liberia ab.

Nun ist das Buch von Dambisa Moyo fast zeitgleich mit dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise erschienen. Es spricht zwar einiges dafür, dass Afrika von dieser Krise weniger betroffen ist als vielfach behauptet. Allerdings dürfte es vielen Ländern Afrikas zunächst deutlich schwerer fallen, Dambisa Moyos Ratschlägen zu folgen und sich auf den internationalen Kapitalmärkten Gelder zu besorgen. Das »Window of Opportunity«, zum Höhepunkt des weltwirtschaftlichen Aufschwungs für kurze Zeit geöffnet, dürfte erst einmal wieder geschlossen, die Finanzierungskosten im Zweifelsfall exzessiv hoch sein. Die EZ als eine wesentliche Finanzierungsquelle für afrikanische Staaten hat deshalb zunächst wieder an relativem Gewicht gewonnen.

Dambisa Moyo fragt in ihrem Buch auch, warum massive »Hilfe« unter bestimmten Umständen, wie etwa beim Marshallplan in Europa, im Falle Südkoreas oder auch im Rahmen der EU in den Fällen Irlands und Spaniens, unbestritten erfolgreich war. Als positives Beispiel zitiert sie Botswana, wo der Anteil der EZ am Sozialprodukt über die Jahre von 20 auf 1,5 Prozent zurückgeführt werden konnte. Hinzufügen könnte man auch Mauritius. Das Land ist jahrzehntelang durch die EU in substanziellem Umfang über massiv überhöhte Aufkaufpreise für Zucker gefördert worden. Aber dort sind diese »Renteneinnahmen« durchweg sinnvoll in die Entwicklung einer einheimischen Textil-, Informatik und Tourismusindustrie investiert worden, sodass Mauritius heute ein Pro-Kopf Einkommen hat, das jenes von Polen übertrifft. Fragt man nach den Erfolgsbedingungen, so zeigt sich, dass es in all diesen Ländern Infrastrukturen, eine kritische Masse an funktionierenden Institutionen, mehr oder weniger qualifizierte Arbeitskräfte und entwicklungsorientierte Administrationen gab, die im Zusammenspiel und im Ergebnis dazu geführt haben, dass die »Hilfe« von außen effizient und wirksam eingesetzt wurde. Je besser eine Institution oder eine Regierung verwaltet, desto besser werden sie Hilfe von außen absorbieren. Das gilt –um ein aktuelles Beispiel zu nennen – auch für die Vorbereitung der Fußball-WM in Südafrika. Der dortige GTZ-Büroleiter berichtete kürzlich, dass jene Städte, die die WM schon recht gut und professionell vorbereiten, am interessiertesten an Beratung durch ihre deutschen Partnerkommunen seien.

Die Frage, ob und wie »good governance« durch EZ bewirkt werden kann, bleibt also auch nach Lektüre des Buches von Dambisa Moyo offen.

Walter Eberlei, Professor im Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften der FH Düsseldorf, kann nicht mit plakativen Thesen für Diskussionen am Stammtisch dienen. Sein Buch Afrikas Wege aus der Armutsfalle wurde denn auch von einem eher kleinen Verlag veröffentlicht und bisher nur in der engeren Fachöffentlichkeit wahrgenommen. Das ist schade. Denn Walter Eberlei analysiert sehr differenziert und auf Basis empirisch abgestützter Forschungsergebnisse die Entwicklungsfortschritte in Subsahara-Afrika in den letzten zehn Jahren.

Während die Achtziger- und frühen Neunzigerjahre für Subsahara-Afrika als verlorene Jahrzehnte gelten können, weist der Durchschnitt der Länder in SSA über die letzten acht bis zehn Jahre eine deutliche Verbesserung wirtschaftlicher und sozialer Indikatoren auf. Das Wirtschaftswachstum betrug vor der Weltwirtschaftskrise im Schnitt sechs Prozent, was zwischen 2004 und 2008 immerhin zu einer Verbesserung des Pro-Kopf-Einkommens um drei Prozent führte. Die meisten Länder haben ihre Haushalte deutlich konsolidiert. Dazu beigetragen hat auch die HIPIC-Entschuldungsinitiative. In einem Land wie Ghana konnte so der Anteil der Exporterlöse, der für den Schuldendienst aufgewendet werden muss, von 30 Prozent in den Neunzigerjahren auf fünf Prozent 2006 gesenkt werden. Innerhalb von nur sechs Jahren wurde in Afrika der Anteil der Bevölkerung, der über einen Mobilfunkanschluss verfügt, von zwei auf 22 Prozent gesteigert, Tendenz rasch steigend.

Auch im sozialen Bereich haben sich viele Indikatoren verbessert. Der Anteil der Bevölkerung, der in extremer Armut lebt (weniger als 1,25 US-Dollar pro Tag verfügbar) wurde von 58,2 auf 51,2 Prozent gesenkt, der Besuch von Grundschulen von 58 auf 71 Prozent gesteigert. In Tansania werden zwischenzeitlich fast alle Mädchen und Jungen im Grundschulalter eingeschult. Dies ist nicht zuletzt eine Folge der Entschuldung, die es vielen Ländern Afrikas ermöglicht hat, auf die Erhebung von Schulgebühren zu verzichten. Auch die Kinder- und Müttersterblichkeit wurde gesenkt, wenn auch nur moderat. Immerhin 30 Prozent der an Aids erkrankten Afrikaner haben zwischenzeitlich Zugang zu antiretroviralen Medikamenten. Der Gebrauch von Moskitonetzen hat sich verdreifacht. Diese und viele andere von Walter Eberlei aufbereiteten und statistisch untermauerten Argumente machen deutlich, dass die Diagnose einer unaufhörlichen Verschlechterung der Lebensbedingungen in SSA nicht zutrifft.

Allerdings sind die Entwicklungsfortschritte – auch dies arbeitet Eberlei heraus, sehr ungleich verteilt. Es gibt »failing states« wie Zimbabwe, Zentralafrika, Guinea, in denen sich die wirtschaftlichen und sozialen Indikatoren in den letzten Jahren deutlich verschlechtert haben. Es gibt Länder, die stagnieren oder nur in Teilbereichen Fortschritte erzielen, wie Kamerun, Kenia, Cote d’Ivoire. Und es gibt die erfolgreichen Länder wie Tansania, Mozambique, Ghana, etwas eingeschränkt auch Benin, Sambia, Uganda. Das eigentliche Verdienst des Buches von Walter Eberlei besteht darin, herauszuarbeiten, welche Faktoren erfolgreiche Entwicklung begünstigen.

Nach Walter Eberlei hat sich im entwicklungspolitischen Diskurs Ende des letzten Jahrhunderts nach den verlorenen Jahren des Kalten Krieges mit einer EZ, die sich an der Blockzugehörigkeit orientierte, und den Jahren der »gescheiterten« Strukturanpassungspolitik von IWF und Weltbank ein neues Entwicklungsparadigma durchgesetzt. Dies sind die »MDGs Millenium Development Goals«, die von der internationalen Staatengemeinschaft gemeinsam erarbeitet und beschlossen wurden. Die MDGs haben auf der Geberseite, aber auch bei den erfolgreichen afrikanischen Partnerländern zu maßgeblichen Politikrevisionen und zu weitreichenden institutionellen Reformen geführt. Erstmals haben sich viele afrikanische Länder eine »Poverty Reduction Strategy« (PRS) gegeben. Dort, wo diese Pläne ernsthaft über einen längeren Zeitraum umgesetzt werden, lassen sich schon heute empirisch ein höheres Wachstum und eine überdurchschnittliche Verbesserung des von der UNDP erstellten Human Development Index feststellen.

Für diese Länder kennzeichnend ist auch, dass die Erstellung des nationalen Haushaltes Gegenstand der öffentlichen und parlamentarischen Debatte geworden ist. Dort sind die Zeiten vorbei, in denen Budgetentwürfe bis zur letzten Minute geheim gehalten wurden und dann ohne Umstände als Gesetze verabschiedet wurden. Selbstbewusste Parlamentarier und versierte NROs greifen zunehmend in die Debatte um Budgetaufstellung und -umsetzung ein. Ihre Argumentations- und Durchschlagskraft stützt sich auf qualifizierte Berichte von Rechnungshöfen, Anti-Korruptionsbehörden oder Analysen der internationalen Gebergemeinschaft. Die demokratische Transparenz des Budgetverfahrens ist ein Kriterium des APRM Peer-Review-Mechanismus, in dem sich die Mitgliedsländer AU verpflichtet haben, die Qualität ihrer Regierungsführung regelmäßig durch Experten anderer afrikanischer Länder und Vertreter der Zivilgesellschaft untersuchen zu lassen.

In diesem Kontext ist die von Seitz so kritisierte Budgethilfe auch deshalb ein Fortschritt, weil die bis dato praktizierte Planung von Tausenden einzelnen Projekten durch eine Vielzahl von externen Regierungen und Nichtregierungsorganisationen völlig intransparent ist. Die alte Projekthilfe ist eine ausschließlich gebergesteuerte Veranstaltung. Sie macht es gewählten Parlamenten und der kritischen Öffentlichkeit in den Entwicklungsländern völlig unmöglich, auf die Entwicklung des eigenen Landes Einfluss zu nehmen. Demgegenüber unterstützt die gerade von der EU propagierte Budgethilfe in Afrika die Herausbildung von Institutionen, die demokratischer Kontrolle unterliegen. Dieser Prozess ist nicht widerspruchsfrei und nicht vor Rückschlägen gefeit. Aber er ist ohne Alternative. Wie anders als über die demokratische Öffentlichkeit in den betroffenen Ländern soll denn eine nachhaltig wirksame Eingrenzung von Korruption und eine Entwicklungsplanung durchgesetzt werden, die sich an den Interessen der Mehrheit der Bevölkerung orientiert? Ähnlich wie im EU-Beitrittsprozess kann die Vorgabe von klaren Auflagen die Herausbildung demokratisch legitimierter Institutionen und damit einhergehend die Entstehung einer engagierten Zivilgesellschaft befördern.

Das von Seitz und Bündnispartnern proklamierte »Zurück zur Projekthilfe« meint, Korruption im Entwicklungsland über wirksame deutsche Kontrollen in den Griff zu bekommen. Abgesehen von der romantischen Vorstellung, dass Akteure in Industrieländern nicht an Korruption beteiligt seien, hilft das noch so gut kontrollierte Schulprojekt in Afrika nichts, wenn der profitierende Staat die so frei werdenden Mittel für den Kauf von Kampfflugzeugen einsetzt.

Das Argument, dass Budgethilfe bestenfalls an einige wenige Reformerstaaten mit transparenten Haushalten und entwickelter demokratischer Kontrolle vergeben werden sollte, übersieht den Prozesscharakter von Institutionenbildung und die Tatsache, dass Legitimation im streitigen öffentlichen Diskurs Schritt für Schritt errungen werden muss. Eine gut funktionierende parlamentarische Kontrolle oder unbestechliche Rechnungshöfe fallen nicht vom Himmel, sondern bilden sich – wenn alles gut läuft – in jahrelangen Prozessen heraus. EZ muss so konzipiert sein, dass sie solche Prozesse befördert. Dabei kann sie sich auf die Tatsache stützen, dass es keine eindeutige Grenze zwischen »good and bad performers« in Afrika gibt. In einem Großteil afrikanischer Länder gibt es Institutionen und Sektoren oder auch Teile derselben, die mehr oder weniger professionell geführt werden. Programm- und Budgethilfen sind so zu konzipieren, dass die kritische Masse an funktionierenden Institutionen schrittweise ausgebaut und damit bessere Voraussetzungen für »good governance« geschaffen werden. Dies ist in den meisten afrikanischen Ländern möglich, in einigen wie Zimbabwe, Sudan oder Zentralafrika allerdings nicht. Dort muss EZ in der Tat vorwiegend über Nichtregierungsorganisationen laufen, die allerdings so arbeiten sollten, dass zumindest mittelfristig die Rekonstituierung funktionierender staatlicher Strukturen gefördert wird.

Es ist empirisch nicht einfach, gegebenenfalls auch unmöglich, herauszuarbeiten, ob die Entwicklungszusammenarbeit letztlich ursächlich für die positive Entwicklung genannter afrikanischer Reformländer war. Walter Eberlei weist darauf hin, dass hier eine ganze Reihe von Faktoren zusammenspielen: ein zeitweise günstiges weltwirtschaftliches Umfeld mit hohen Rohstoffpreisen und hohen Rückführungen von Migranten (Ghana!); eine interne Wirtschaftsdynamik unter anderem ausgelöst durch die Privatisierung von Staatsmonopolen, die etwa im Telekombereich zu einem regelrechten Wirtschaftsboom und auch stark steigenden internen Steuereinnahmen geführt haben. Die Schuldenerlasse haben darüber hinaus zur Entlastung der Haushalte geführt. Letztlich ist die genaue Zuordnung von Kausalketten aber nicht so entscheidend. Tatsächlich dürfte die durch die EZ beförderte Diskussion über »good governance« dazu beigetragen haben, dass die verbesserten Rahmenbedingungen in einer Reihe von Staaten in Afrika genutzt wurden, um Demokratie, demokratische Kontrolle und sozialen Fortschritt zu befördern. EZ kann helfen, diese Prozesse zu unterstützen und zu stabilisieren.

Nun gibt es in Afrika nicht nur die genannten »Musterländer«. Die aktuellen Ereignisse in Guinea, der gewaltsame Sturz des bis vor Kurzem als Hoffnungsträger geltenden madagassischen Staatspräsidenten Ravalomanan, die manifeste Bürgerkriegsgefahr in Kenia im Umfeld demokratischer Wahlen und der jahrelange Bürgerkrieg in Cote d’Ivoire weisen darauf hin, dass Entwicklungsfortschritte in Afrika fragil sind und dass jederzeit Rückschläge oder auch das Abgleiten in Bürgerkriege drohen.

Paul Collier, ehemaliger Leiter der Forschungsabteilung der Weltbank und heute Professor und Direktor des »Centre for the Study of African Economies« an der Universität von Oxford, befasst sich in seinem Buch Gefährliche Wahl mit einigen grundsätzlichen Entwicklungsproblemen Afrikas. Wenn in der Diskussion etwa auf den verbreiteten Klientelismus afrikanischer Eliten verwiesen wird, dann belässt es Collier nicht bei dieser Feststellung, sondern fragt nach den Ursachen.

In der Tat ist die Orientierung am Gemeinwohl vielerorts in Afrika schwach ausgeprägt. Entscheidungen werden auf allen Ebenen – das fängt beim Kassenwart der örtlichen Mikrobank an und endet beim Minister – nach ethnischen Gesichtspunkten getroffen. Bei der widerrechtlichen Aneignung staatlicher Ressourcen ist oft nicht die persönliche Bereicherung, sondern die Umverteilung zugunsten der eigenen Ethnie das ausschlaggebende Motiv. Die stark ausgebildete Ethnisierung – die sich im Übrigen auch im Rahmen einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung noch verstärken kann, wie Collier am Beispiel Kenias zeigt – führt dazu, dass demokratische Wahlen die Gefahr von Bürgerkriegen erhöhen können.

Wie ausschlaggebend dieser ethnische Faktor ist, zeigt eine von Collier zitierte empirische Untersuchung in zwei vergleichbaren Distrikten Kenias und Tansanias. Beide Distrikte weisen Siedlungsgebiete mit einer homogenen und Siedlungsgebiete mit einer gemischten ethnischen Struktur auf. Untersucht wurde, in welchem Maße Eltern die Schulen ihrer Kinder durch Eigenbeiträge unterstützen. Während in Kenia die Unterstützung der Eltern für die Schulen ihrer Kinder in ethnisch homogenen Gebieten deutlich höher ausfiel als in ethnisch nicht homogenen Gebieten, waren die Beiträge der tansanischen Eltern unabhängig von der Zusammensetzung der Siedlungsgebiete gleich hoch. In Kenia spenden Eltern offensichtlich nicht, wenn sie sich nicht sicher sein können, dass diese Gelder nur den Kindern ihrer Ethnie zugute kommen. Dies bestätigt die Beobachtung, dass es im relativ »hoch« entwickelten Kenia massive ethnische Spannungen gibt, während diese in Tansania keine maßgebliche Rolle mehr spielen. Letzteres ist sicher das Verdienst einer bewussten Nation-Building-Politik Julius Nyereres, dem Gründungspräsidenten Tansanias. Er hat unter anderem in den Primarschulen die »Kunstsprache« Suaheli als verbindliche erste Sprache eingeführt, was dazu geführt hat, dass heute in Tansania auch die dort geborenen Inder untereinander Suaheli sprechen. Nyerere ist zu Recht vorgeworfen worden, dass seine Kollektivierungspolitik (Ujama) Privatinitiative abgetötet und eine ineffiziente Staatsbürokratie aufgebläht hat. Heute zeigt sich allerdings, dass sein Nation Building Früchte zu tragen beginnt und auch dem stärker werdenden Privatsektor Raum für Entwicklung verschafft.

Tansania ist in dieser Hinsicht in Subsahara-Afrika allerdings eine Ausnahme. In vielen Ländern spielen ethnische Rivalitäten bis heute eine große Rolle. Paul Collier verweist in diesem Zusammenhang auf die Erfahrungen Englands nach dem Zerfall des römischen Reiches und dem Abzug der »Kolonialmacht«. England versank ins Chaos, und es brauchte viele Jahrhunderte, bis sich Strukturen einer stammesübergreifenden Staatlichkeit herausbildeten. Afrika befand sich nach dem Ende der Kolonialisierung in einer ähnlichen Situation wie Europa vor der Herausbildung von Nationen. Die mit dem Lineal auf der Landkarte eingetragenen Landesgrenzen beherbergten keine Staaten, die einen Prozess der Nationenbildung durchlaufen hätten.

Eine die Volksgruppen übergreifende Nationenbildung setzte also in Afrika erst nach der Kolonialisierung sein und ist bis heute nicht abgeschlossen. Dies sollten alle diejenigen im Blick haben, die erwarten, dass sich ein am Gemeinwohl orientiertes nationales Bewusstsein sozusagen über Nacht herausbildet.

Paul Collier verweist mit Recht darauf, dass es die internationale Öffentlichkeit nicht zulassen würde und könnte, dass sich Nationenbildung in Afrika ähnlich wie in Europa über jahrhundertelange kriegerische Auseinandersetzungen vollzieht. Er plädiert deshalb dafür, dass die internationale Staatengemeinschaft Ordnungsrahmen schafft, die klare Anreize und Sanktionen beinhalten, um afrikanische Regierungen an Demokratie und Good Governance heranzuführen. So plädiert Collier dafür, dass die internationale Staatengemeinschaft demokratisch gewählten und Demokratie praktizierenden Regierungen verspricht, sie gegebenenfalls mit militärischem Eingreifen vor Armeeputschen zu schützen. Im Umkehrschluss sollte die Staatengemeinschaft Putsche billigend in Kauf nehmen, wenn sie Regierungen ablösen, die über keine Legitimität mehr verfügen und wenn die Putschisten in Aussicht stellen, alsbald demokratische Wahlen durchzuführen.

Sosehr man die Praktikabilität einzelner Vorschläge von Paul Collier diskutieren kann, im Ergebnis verweisen sie darauf, dass es wichtig ist, für die Entwicklung Subsahara-Afrikas einen verlässlichen internationalen Ordnungsrahmen zu schaffen, der systematisch Anreize für armutsorientierte Entwicklungsstrategien, Demokratisierung und Good Governance schafft. Wesentliche Elemente eines solchen Ordnungsrahmens haben sich in den letzten Jahren bereits herausgebildet. Dazu gehören die EU-Budgethilfe und im Kern auch das US-Konzept des Millennium Challenge Account, bei dem zumindest dem Anspruch nach die Vergabe von EZ ebenfalls an Good-Governance-Kriterien gebunden ist. Diese Instrumente werden umso erfolgreicher sein, wie sie auf klaren vertraglichen Absprachen beruhen, über längere Zeiträume kontinuierlich zum Einsatz kommen und letztlich nicht zum Spielball geopolitischer Opportunitätspolitik seitens der Industrieländer werden können.

Einen Schritt für Schritt verlässlicheren Ordnungsrahmen stellt auch eine Reihe von regionalen Zusammenschlüssen afrikanischer Staaten dar, wie zum Beispiel der westafrikanische Ecowas-Verbund. Dieser hat sich zwischenzeitlich eine Charta gegeben, die Sanktionen für Mitgliedsstaaten vorsieht, wenn etwa demokratisch gewählte Regierungen durch Putsche gestürzt werden.

Nun wird man Spielregeln und deren Durchsetzung umso eher vereinbaren können, wenn positives Verhalten mit Anreizen honoriert werden kann. Das Angebot von Finanztranfers ist entscheidend für den Erfolg multilateraler Verhandlungen. Das sieht man aktuell bei den Klimaverhandlungen. Das war aber schon bei der Gründung der EWG (Europäische Wirtschafts-Gemeinschaft) so: Märkte ohne Zollbarrieren gegen Subventionierung der französischen Bauern. Die positive Entwicklung Afrikas in den letzten zehn Jahren wird deshalb nur dann konsolidiert und ausgebaut werden können, wenn Europa bereit ist, sich in diesem Prozess weiter substanziell finanziell zu engagieren. Ein Engagement, das im Übrigen nicht nur altruistisch begründet werden muss. Ein sich konsolidierendes Afrika wird – wie die letzten Jahre gezeigt haben – für Europa auch kulturell, politisch und wirtschaftlich ein zunehmend interessanter Partner.

Der Bonner Aufruf weist dagegen in eine ganz andere Richtung: weniger multilaterale und EU-Kooperation in der EZ, Rückkehr zur bilateralen und Projekthilfe, Abkehr von völkerrechtlichen Zusagen zu einer Erhöhung der Finanztransfers, deutlichere Orientierung an den kurzfristigen »deutschen« Interessen. Und nicht wenige der ersten Entscheidungen des neuen Entwicklungsministers Niebel deuten an, das er sich genau in die von den Autoren des Bonner Aufrufs vorgedachte Richtung bewegt. Die deutsche EZ droht damit auf den Stand der Diskussion von vor 15 Jahren zurückzufallen und sich von der internationalen Diskussion abzukoppeln.