Die Außengrenzpolitik
der Europäischen Union
Im Zuge der europäischen Integration findet ein markanter Wandel der Grenzpolitik in Europa statt. Zwei Entwicklungstendenzen sind dabei für Autorin und Autor von besonderer Bedeutung: Erstens werden die EU-Binnengrenzen immer unwichtiger, während die EU-Außengrenze mit immer mehr Bedeutung aufgeladen wird. Und zweitens entwickelt sich die EU-Außengrenzpolitik von einer Politik maximaler Schließung zu einer Politik selektiver Öffnung. Entscheidend ist, dass die selektive Durchlässigkeit der Außengrenze zum Verhandlungsgegenstand zwischen der EU und ihren Nachbarländern wird.
Kontrolle über die
eigenen Grenzen zählt zu den wesentlichen Bestandteilen staatlicher Souveränität. Der Prozess der
Konstituierung der äußeren Grenzen der EU als gemeinsame EU-Außengrenze setzte
mit dem völkerrechtlichen ? also von souveränen Staaten geschlossenen ? Vertrag
von Schengen ein. Er war dominiert von den Interessen der Mitgliedsländer und
etablierte das einfache Muster: Grenzabbau zwischen den Mitgliedsländern bei
gleichzeitig zunehmender Undurchlässigkeit der Außengrenzen. Ziel des
Schengen-Regimes ist die Substitution und Verbesserung der Exklusionswirkungen
der nationalen Grenzen durch die gemeinsame EU-Außengrenze.(1) Daraus ergaben
sich mehrere Impulse, die in Richtung der Vergemeinschaftung der
Außengrenzpolitik wirkten.
Erst entwickelte sich aus
dem Wegfall der Binnengrenzkontrollen ein gemeinsames Interesse aller
EU-Mitgliedsländer an der Absicherung und Kontrolle der Grenzen jener
Mitgliedsländer, die zugleich EU-Außengrenzen sind. Dies wiederum führte dazu,
dass die Mitgliedsländer mit Außengrenzen ein Interesse an einer gemeinsamen
Trägerschaft der Kosten der Außengrenzpolitik entwickelten. In die gleiche
Richtung wirkte, dass das Schengenübereinkommen 1999 in den EU-Rechtsbestand
übernommen wurde. Von da an wurden die Schengen-Regelungen von jedem neuen
EU-Mitglied im Rahmen des »acquis communautaire« übernommen, doch erfolgt ihre
faktische Einbeziehung in das Schengen-Regime (also der Abbau ihrer Grenzen zu
den anderen EU-Mitgliedern hin) erst nach einem einstimmigem Beschluss des
Rates der Justiz- und Innenminister, in dem die Erfüllung der Kontrollstandards
an der Außengrenze eines neuen Mitgliedslandes festgestellt wird. Obwohl also
die Kommission der EU zum grenzpolitischen Akteur wird, wachen die
nationalstaatlichen Akteure weiter über die Gestaltung der
EU-Außengrenzpolitik.
Erst in der jüngsten Vergangenheit
wurde der formale Status der Kommission als außengrenzpolitischer Akteur mit
Substanz angereichert. Im Jahr 2004 wurde als Instrument der
Gemeinschaftspolitik die Grenzagentur FRONTEX gegründet. In der Präambel der
Gründungsverordnung wird zwar ausdrücklich festgehalten: »Die Verantwortung für
die Kontrolle und die Überwachung der Außengrenzen obliegt den
Mitgliedsstaaten.« (Verordnung 2007/2004 (4)) Dennoch hat die Agentur eine
relativ autonome Stellung, da es ihre Aufgabe ist, »die operative
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und Drittstaaten im Rahmen der
Außenbeziehungen der Europäischen Union« zu erleichtern (ebd., Art. 14), wobei
die Mitgliedstaaten jegliche »Handlungen, die den Betrieb der Agentur oder die
Erreichung ihrer Ziele in Frage stellen könnten«, zu unterlassen haben (ebd.,
Art. 2 (2)). Durch den Schengener Grenzkodex 2006 werden die
außengrenzpolitischen Regelungen der Kommission in Verordnungsrang erhoben und
erhalten so Vorrang vor nationalem Recht. Das ist die Konstellation der
EU-Außengrenzpolitik, auf welche die Europäische Nachbarschaftspolitik Einfluss
nimmt.
Die Europäische
Nachbarschaftspolitik wurde ab 2002, etwa parallel zum Vollzug der Osterweiterung entwickelt. Zwischen
der EU-Erweiterungspolitik des letzten Jahrzehnts und der Europäischen
Nachbarschaftspolitik bestehen wichtige Unterschiede: Zum einen bezieht sich
die ENP auf einen deutlich weiteren geographischen Rahmen der Kooperation, da
nun neben den östlichen Nachbarstaaten der EU auch die Staaten der südlichen
Peripherie, also die nordafrikanischen Mittelmeeranrainer, mit eingebunden
werden. Und zum anderen ist die ENP explizit als Alternative zur
Vollintegration in die EU konzipiert worden. Bereits im Zuge der Vorbereitung
der Osterweiterung 2004 wurde die Auffassung politisch handlungsleitend, dass
die zunehmende Heterogenität der EU ihre institutionellen und sozialen
Integrationskapazitäten überfordert, dass die Erweiterungspolitik also an
Grenzen gerät, und dass die Erweiterungen der EU zunehmend auf Kosten ihrer
Integration gehen. Im Zentrum der ENP steht somit der Versuch der EU, die
Stabilitätsinteressen der EU und die Kooperationsinteressen ihrer Peripherie in
neuer Form miteinander zu verknüpfen, um so den Widerspruch zwischen
Erweiterung und Vertiefung zu entschärfen.
Man kann den Übergang von
der Erweiterungspolitik zur ENP als Absenkung des politischen Tauschangebotes
der EU an ihre Peripherie beschreiben: An die Stelle der Perspektive auf eine
spätere Vollmitgliedschaft treten diverse Formen von »special relationship«,
also keine Übernahme des »acquis communautaire«, insbesondere keine Teilhabe an
der politischen Willensbildung der EU und kein Zugang zu den EU-Fonds, sondern
bilaterale Abkommen mit Einzelfallregelungen.
Damit kommen wir zu unserer
Kernthese: Die Modifizierung des politischen Tausches zwischen der EU und ihren
Peripherieländern im Zuge des Übergangs von der Erweiterungspolitik zur ENP
führt dazu, dass die EU von ihrer Grenzpolitik maximaler möglicher
Undurchlässigkeit zu einer Politik selektiver Grenzöffnung übergeht. Damit
einher gehen freilich neue Probleme. Die Aussicht auf die zukünftige
EU-Mitgliedschaft wirkte in den Beitrittsländern vor der Osterweiterung 2004
als stabiler Transformationsanker. Kurzfristige Belastungen durch
Modernisierungskosten konnten von den Betroffenen angesichts der
längerfristigen Aussicht auf EU-Mitgliedschaft samt ihren (ihr zugeschriebenen)
Vorteilen akzeptiert werden. Die Kommission sieht selbst sehr klar, dass sich
die Anforderungen der EU an ihre Nachbarländer im Übergang von
Erweiterungspolitik zu ENP kaum geändert haben. »Die EU strebt danach, die
Partnerländer zu einem ehrgeizigen Reformprogramm zu ermutigen, mit dem
kurzfristig erhebliche politische und wirtschaftliche Belastungen verbunden sind.
Demgegenüber wird ein großer Teil der im Rahmen der ENP gebotenen Anreize, zum
Beispiel im Hinblick auf Marktzugang, Integration und andere wirtschaftliche
Vorteile, erst viel später Früchte tragen. Dies macht es für die Partnerländer
schwierig, für die Reformen die nötige innenpolitische Unterstützung zu
finden.« (KOM [2006] 726: 3 f.) Genau die Überbrückung dieser Zeitspanne
zwischen dem Anfall solcher kurzfristigen Nachteile und den längerfristigen
Erträgen fällt mit dem abgesenkten Tauschangebot der ENP weg. Das hat zur
Folge, dass sich die Erwartungen der Nachbarländer auf Erträge aus ihrer
Kooperation mit der EU auf viel kürzere Zeithorizonte richten.
Entscheidend für den
Erfolg der ENP sind also politische Tauschangebote, die zwei Kriterien genügen:
Sie müssen für die EU finanziell tragbar sein und den Nachbarländern Vorteile
in einem kurzen Zeithorizont bringen. Wir werden im Folgenden zeigen, dass
selektive Grenzöffnung ein politisches Angebot ist, das diesen beiden Kriterien
entspricht und darum im Rahmen der ENP wichtig wurde.
Ein entscheidender
Punkt im Programm der ENP ist, dass einerseits von den Nachbarländern Bereitschaft zur
Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung verlangt wird,
dass aber andererseits gesteuerte legale Einwanderung möglich gemacht sowie die
Umsetzung von Einwanderungsplänen aus Drittstaaten in die EU ausdrücklich
betont wird (KOM [2004] 373: 24). Es handelt sich also um diesen Tausch:
Kooperation bei der Bekämpfung illegaler Migration gegen selektive
Grenzöffnung.
Seit Ende 2006 werden den
ENP-Staaten von der EU-Kommission Angebote gemacht, in denen es um die
Möglichkeit der legalen Einreise für unterschiedliche Gruppen von
Staatsangehörigen dieser Länder in die EU geht. Die selektive Grenzöffnung wird
also zu einem zentralen Bestandteil in den Verhandlungen mit den ENP-Ländern.
Neben der praktischen Kooperation im Kampf gegen illegale Zuwanderung geht es
der EU dabei vor allem darum, Einigung mit den Staaten der Peripherie in Fragen
der Rücknahme unerwünschter Migranten zu erzielen. Für Drittstaaten, die sich
zur Zusammenarbeit mit der EU bei der Steuerung der Migrationsströme und
insbesondere bei der Bekämpfung der illegalen Migration verpflichten, bedeutet
dies im Gegenzug die Möglichkeiten legaler Migration in die Union (KOM [2007]
248: 3). Mobilitätspartnerschaften, von der EU selbst als »Tandems«
bezeichnet,(2) »werden auf die Spezifika des Drittlands zugeschnitten, sowie
auf die Ziele dieses Landes, die Ziele der EU und das Engagement, zu dem das Land
in Bezug auf die Bekämpfung der illegalen Migration und die Erleichterung der
Wiedereingliederung der Rückkehrer, einschließlich Anstrengungen zur
Beschaffung von Arbeitsplätzen für die Rückkehrer, bereit ist« (ebd.: 4).
Diese Strategie wurde
zunächst für die südliche Peripherie der Union entworfen (vgl. Europäischer Rat
[2005] 15914/05). Im Dezember 2006 ersuchte der Rat die Kommission jedoch, die
Frage der Übertragbarkeit dieses Ansatzes auch auf die östlichen und
südöstlichen Nachbarregionen der EU auszudehnen (KOM [2006] 735). Somit steht
die EU seit Ende 2006 mit den Staaten ihrer östlichen Peripherie in
Verhandlungen. Ausgangspunkt dieser angestrebten Kooperation ist die
Erkenntnis, dass gerade diese Region im Zuge der Verlagerung der EU-Außengrenze
nach der Osterweiterung zur Schlüsselregion im Bemühen um die Verhinderung
ungewollter Migration geworden ist (KOM [2007] 247). Allerdings gilt auch hier,
dass eine Kooperation nur in Verbindung mit einem attraktiven Tauschangebot an
diese Staaten erfolgreich sein kann. Daher »muss die Zusammenarbeit innerhalb
der verfügbaren Mittel weiter vertieft, ausbalanciert und intensiviert werden ?
insbesondere durch eine bessere Einbeziehung der Mobilitätsfrage und der
Entwicklungsdimension der Migration ? damit die EU in den Augen ihrer Partner
an Glaubwürdigkeit gewinnt und die nächste Kooperationsstufe erreicht werden
kann« (ebd.: 16).
Man sieht: Die Verknüpfung
des Angebots von Einreiseerleichterungen an die Peripherie mit der Forderung
nach Erfüllung des Exklusionsauftrags steht im Mittelpunkt aller
diesbezüglichen EU-Dokumente. Deutlich zeigte sich diese Kombination von
Exklusionsauftrag und selektiver Grenzöffnung etwa in den Verhandlungen über
Rücknahmeübereinkommen und Kooperationen im Grenzschutz mit der Ukraine und ?
wenngleich nicht im Rahmen der ENP ? mit Russland. Mit beiden Staaten schloss
die EU 2006 entsprechende Abkommen und verabschiedete zugleich neue
Visaregelungen.(3) Aus ukrainischer Perspektive wird freilich kritisiert, dass
sich diese Mobilitätserleichterungen bislang nur auf bestimmte Gruppen
ukrainischer Bürger, vornehmlich Studenten, Wissenschaftler, Journalisten,
Geschäftsleute, Künstler und Sportler beziehen.
Ebenso deutlich zeigt sich
die Politik der selektiven Grenzöffnung der EU auch gegenüber ihren südlichen
Nachbarn. Die Zusammenarbeit der EU mit den afrikanischen Staaten basiert auf
der ENP-Strategie (KOM [2004] 373) und der vom Europäischen Rat im Dezember
2005 angenommenen »Strategie der Europäischen Union für Afrika« (KOM [2005] 489).
Vorrangig konzentriert sich diese auf die Förderung nachhaltiger Entwicklung
zwecks Verhinderung unerwünschter Migration. Daneben bildet die Frage der
Rückübernahme illegaler Migranten einen zentralen Bestandteil der
Migrationssteuerung (KOM [2006] 735: 10). Allerdings wird auch hier deutlich
gemacht, dass »die EU, wenn sie auf diesem Gebiet zu einer Einigung gelangen
will, auch etwas anbieten (muss)« (ebd.). Also wieder: selektive Grenzöffnung
im Rahmen von Tauschverhältnissen zwischen der EU und ihrer Peripherie. In
diesem Sinne wird seit Ende 2006 mit den afrikanischen Staaten über eine
verstärkte Kooperation im Grenzschutz im Tausch gegen Visaerleichterungen
verhandelt. Zum ersten Mal kamen Vertreter der EU und des gesamten
afrikanischen Kontinents Ende November 2006 zu einer gemeinsamen
Ministerkonferenz über Migration und Entwicklung in Tripolis zusammen.
Diskutiert wurde das von der EU-Kommission vorgelegte »Gesamtkonzept zur
Zuwanderung« (KOM [2006] 735). Ein wesentlicher Bestandteil dieses Konzepts
sieht die Erleichterung legaler Zuwanderungsmöglichkeiten für bestimmte
Personengruppen aus afrikanischen Staaten in die EU vor. Neben den
wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Eliten der Länder geht es hier
allerdings vorrangig um die kontingentierte Zulassung afrikanischer
Arbeitsmigranten. Konkret verfolgt die EU seit Januar 2007 die Einrichtung
einer Arbeitsagentur in Mali als Pilotprojekt, mittels derer die legale
Zuwanderung temporärer Arbeitskräfte aus dem afrikanischen Land in die
Mitgliedstaaten der EU gesteuert werden soll.
Die Europäische
Grenzpolitik war lange Zeit auf maximal mögliche Undurchlässigkeit
ausgerichtet, funktionierte
allerdings nur in Kooperation mit der angrenzenden Peripherie, die einerseits
zur Übernahme europäischer Exklusionsaufträge, andererseits zur Rücknahme von
ungewollten Migranten bereit war. Die Peripherie ließ sich auf beide
Forderungen so lange ein, wie ihr von der EU im Tausch dafür die Perspektive
einer Vollmitgliedschaft in Aussicht gestellt wurde. Mit dem Ende der
Erweiterungspolitik verändert sich dieses Tauschverhältnis. Im Rahmen der ENP
werden in die politischen Angebote der EU an die Staaten ihrer Peripherie
Einreisemöglichkeiten für spezifische Gruppen im Tausch für die Übernahme des
Exklusionsauftrags eingebaut. Die von der EU bislang verfolgte Strategie der
maximalen Grenzschließung wird so auf selektive Grenzöffnung umgestellt.
Selektive Grenzöffnung wird im Zuge der Europäischen Nachbarschaftspolitik zum
grenzpolitischen Programm. Nicht maximal mögliche Schließung, sondern selektive
Grenzöffnung kennzeichnet die europäische Grenzpolitik. Das Bild von der
»Festung Europa« ist überholt. Die Europäische Union entwickelt sich zum
Migrationsbasar.
1
Wie relevant Fragen der Grenzziehung nach wie vor für die
souveränen Nationalstaaten sind, zeigt sich auch darin, dass nach wie vor die
Frage der geographischen Festlegung der Grenzen alleine bei den einzelnen
Mitgliedstaaten liegt (vgl. etwa Vertrag von Lissabon, Kap. 2, Art. 62, Abs.
4).
2
»Die Abkommen über die Visumerleichterung werden im Tandem
mit Rückübernahmeabkommen ausgehandelt, tragen als ?maßgeschneiderte? Abkommen
den spezifischen Gegebenheiten des Drittlands Rechnung und sehen für bestimmte
Personengruppen eine vereinfachte Visumerteilung vor.« (KOM [2006] 726: 7)
3
Vgl. Rat der EU (2007), Dok. 6971/07, 6972/07; die
Visaabkommen gelten nicht für das Hoheitsgebiet Dänemarks, Irlands und
Großbritanniens, das Rücknahmeübereinkommen gilt zudem nicht für Dänemark.
Literatur
Bach, Maurizio: »Die Konstitution von Räumen und
Grenzbildung in Europa. Von verhandlungsresistenten zu verhandlungsabhängigen
Grenzen«, in: Eigmüller, Monika/Mau, Steffen (Hrsg.): Gesellschaftstheorie
und Europapolitik. Sozialwissenschaftliche Ansätze zur Europaforschung,
Wiesbaden 2010: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 153?178
Eigmüller, Monika: Grenzsicherungspolitik. Funktion und
Wirkung der europäischen Außengrenze, Wiesbaden 2007: VS Verlag für
Sozialwissenschaften
Eigmüller, Monika/Mau, Steffen (Hrsg.): Gesellschaftstheorie
und Europapolitik. Sozialwissenschaftliche Ansätze zur Europaforschung,
Wiesbaden 2010: VS Verlag für Sozialwissenschaften
Europäische Kommission (2004): »Mitteilung der Kommission an
den Rat und das Europäische Parlament: ?Europäische Nachbarschaftspolitik?«,
Strategiepapier. Brüssel, 12.5.04, KOM (2004) 373 endgültig
Europäische Kommission (2005): »Mitteilung der Kommission an
den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss:
?Eine Strategie der Europäischen Union für Afrika ? Wegbereiter für einen
Europa-Afrika-Pakt zur Beschleunigung der Entwicklung Afrikas?«, Brüssel,
12.10.05, KOM (2005) 489 endgültig
Europäische Kommission (2006): »Mitteilung der Kommission an
den Rat und das Europäische Parlament über die Stärkung der europäischen
Nachbarschaftspolitik«, Brüssel, 4.12.06, KOM (2006) 726 endgültig
Europäische Kommission (2006): »Mitteilung der Kommission an
den Rat und das Europäische Parlament, Der Gesamtansatz zur Migrationsfrage
nach einem Jahr: ?Schritte zur Entwicklung eines umfassenden europäischen
Migrationskonzepts?«, Brüssel, 30.11.06, KOM (2006) 735 endgültig
Europäische Kommission (2007): »Mitteilung der Kommission an
das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: ?Anwendung des Gesamtansatzes
zur Migration auf die östlichen und südöstlichen Nachbarregionen der
Europäischen Union?«, Brüssel, 16.5.07, KOM (2007) 247
Europäische Kommission (2007): »Mitteilung der Kommission an
das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: ?Zirkuläre Migration und
Mobilitätspartnerschaften zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten?«,
Brüssel, 16.05.07, KOM (2007) 248
Rat der Europäischen Union 2005: »Schlussfolgerungen des
Vorsitzes«, Brüssel, 15.-16.12.05, 15914/05
Verordnung (EG) Nr. 2007/2004. (Rat der Europäischen Union
2004): »Zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union«,
26.10.04
»Vertrag von Lissabon« (2007): Zur Änderung des Vertrags
über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft, 13. 12.007
Vobruba, Georg: Die Dynamik Europas. Wiesbaden 2007:
VS Verlag für Sozialwissenschaften (2. Aufl.)
Vobruba, Georg: »Das politische Potential der europäischen
Nachbarschaftspolitik. Zur Überwindung des Widerspruchs zwischen Integration
und Erweiterung der Europäischen Union«, in: Leviathan, Nr. 1/2010, S.
45?63