Peter Lohauß

 

Wachstum und Systemwechsel

 

Das Ende des Sozialstaates, wie wir ihn kannten

 

Eine historische Wende in den Funktionsprinzipien des deutschen Sozialstaates ist eingeleitet. Dabei unterscheiden sich die beiden Volksparteien in ihren Analysen der Lage nicht wesentlich, wohl aber in ihren Programmatiken. Das ökonomistische Credo der SPD macht ihre Vorstellungen enorm wachstumsabhängig, während die Christdemokraten – in der bequemeren Position der Opposition – mehr »Eigenverantwortung«, sprich: Liberalisierung, wollen und wieder bei der Familiensubvention landen. Beide Vorstellungen aber sind wie abgelegener Speck vom Fett der Traditionslinien durchzogen und weisen enorme Problemlinien auf. Das soziale Netz jedoch wird deutlich lockerer.

 

Die rot-grüne Koalition hat mit Beginn dieses Jahres Steuersenkungen und eine umfassende Strukturreform am Arbeitsmarkt durchgesetzt. Die Menge der gleichzeitig geänderten Sozial- und Steuergesetze sowie der schiere Umfang der Gesetzesmaterie waren einzigartig in der Geschichte des Bundestages. Die Verhandlungen im Vermittlungsausschuss verliefen dramatisch und das Themenspektrum, über das mit der Union Kompromisse gefunden werden mussten, war so breit wie noch nie.

Die Bewertung der Ergebnisse ist umstritten. Sowohl Regierung als auch Opposition beanspruchten zunächst, sich mit weit reichenden Veränderungen durchgesetzt zu haben. Die Kommentatoren in den großen Medien stritten dies überwiegend ab und meinten, die Steuersenkung bliebe konjunkturell weitgehend wirkungslos, und die Veränderungen am Arbeitsmarkt gingen nicht weit genug. Die CDU beanspruchte, ein Konzept für eine wirklich tiefgehende Veränderung des Steuer- und Sozialsystems zu haben, das sie aber erst umsetzen könne, wenn sie die nächste Bundestagswahl gewonnen habe. Schröder und Eichel kündigten im Gegenzug sofort Verhandlungen für weiter reichende Veränderungen des Steuersystems an. Die politische Öffentlichkeit wirkt erschöpft und verunsichert. Wähler und Mitglieder wenden sich in Scharen von der SPD ab, ohne dass aber die Unionsparteien nachhaltig ihre Stammwählerschaft ausweiten können.

Die Umstände der Verabschiedung der so genannten Agenda 2010 zeigen gleichwohl, dass inmitten des scheinbar wirren politischen Parteienstreits eine historisch einschneidende Wende in der Grundausrichtung des bundesdeutschen Sozialstaates eingeleitet wurde. Diese These stützt sich vor allem darauf, dass die großen Volksparteien, die ja wesentlich den Sozialstaat auf- und ausgebaut haben, eine Kehrtwende eingeleitet haben. Im Laufe des Jahres 2003 wurden von beiden großen Parteien ausführliche Grundsatzbeschlüsse gefasst, die (unter Einbeziehung einiger früherer Änderungen wie der Riester-Rente und der sozialen Grundsicherung) mit den bisherigen Grundlinien der Ausgestaltung der sozialen Absicherung in Deutschland brechen.(1) Dies zeigt sich oft weniger an der Ausgestaltung von Ansprüchen und Regelungen im Einzelnen als an der veränderten Grundrichtung vieler Maßnahmen. Darin wird deutlich, dass es nicht mehr nur um einzelne, aus der Knappheit von Haushaltsmitteln erzwungene und möglicherweise auch nur befristete Maßnahmen geht, die die Regierung umsetzt, sondern dass die Basis der Volksparteien selbst grundlegenden Kursänderungen zustimmt.

Was die politische Entscheidungslage des letzten und auch des vor uns liegenden Jahres 2004 so einmalig macht, ist auch die Tatsache, dass alle wesentlichen Teile des Sozialstaates sowie des Steuersystems gleichzeitig in Frage gestellt und mehr oder weniger stark verändert werden. Das macht die Lage unübersichtlich, und da vor allem die letzten Ziele und zukünftigen Resultate des Umbaus des Sozialstaates der politischen Öffentlichkeit noch weitgehend unklar geblieben sind, ist die massive allgemeine Politikverdrossenheit durchaus begründet. Um die behauptete fundamentale Wende zu verdeutlichen, sollen zunächst die Grundlinien des bisherigen sozialen Konsenses und seine Herausforderungen knapp dargestellt werden. Die politischen Begründungen für die Abkehr von bisher bewährten Grundsätzen sozialer Gerechtigkeit sowie die langfristigen Ziele sind selbstverständlich bei CDU und SPD sehr unterschiedlich und sollen später auch differenziert dargestellt werden.

 

Funktionsprinzipien der deutschen Wohlfahrtsdemokratie

Der in der Geschichte der Bundesrepublik aufgebaute Konsens der Sozialstaatsentwicklung in der sozialen Marktwirtschaft kann in wenigen wesentlichen Grundsätzen oder Funktionsprinzipien zusammenfasst werden:

Die entscheidende Basis für die soziale Sicherung (Renten-, Kranken-, Arbeitslosen- und Pflegeversicherung) aller Arbeitnehmer und der von ihnen abhängigen Bevölkerung beruht auf gesetzlichen Zwangsbeiträgen für alle Versicherungssysteme aus den Erwerbseinkommen der Vollzeitarbeitsplätze. Diese Konstruktion des Sozialstaates hat in Deutschland tiefe historische Wurzeln. Sie ist nicht die einzige Möglichkeit, die grundlegende soziale Absicherung könnte auch über das Steuersystem geschehen (wie bei den so genannten versicherungsfremden Leistungen oder der sozialen Grundsicherung) oder nach Grundsätzen der Privatversicherung (wie bei den Selbstständigen). De facto sind in Deutschland und allen vergleichbaren Ländern je eigene Mischsysteme entstanden, die sich mehr in ihrem politisch-kulturellen Kontext als in ihrer ökonomischen Verteilungswirkung unterscheiden. Keine der grundlegenden Finanzierungsformen ist per se gerecht oder ungerecht, allerdings gibt es ganz unterschiedliche Risiken und Nebenwirkungen.

Das grundlegende Funktionsprinzip des deutschen Sozialstaates hat mehrere Implikationen: Es ist nicht nur an den Arbeitsplatz, sondern auch an die Arbeitgeber gekoppelt, die paritätische Beiträge leisten. Hierdurch wird gewährleistet, dass das Gesamtsystem einen Klassenkompromiss darstellt und im Konsens zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern entwickelt wird. Des Weiteren ist es von der Beitragsseite an die Lohnhöhe gekoppelt, sodass es im Prinzip auf der Leistungsgerechtigkeit von Beiträgen und Leistungen beruht. Die »automatische« Zwangsabführung der Beiträge über die Löhne dient der einfacheren Kontrolle der Versicherungspflicht und hat den Nebeneffekt, die Arbeitnehmer von der eigenverantwortlichen Vorsorge für die großen Lebensrisiken zu entlasten. Die entscheidende Implikation ist aber, dass die Gesamtsumme der Beiträge der gegenwärtig abhängig Erwerbstätigen der Gesamtsumme der aktuell gezahlten Sozialleistungen entsprechen muss. Das gilt nicht nur für die Leistungen an nicht mehr Erwerbstätige (Generationenvertrag), sondern auch für die Gesundheitsleistungen und den Unterhalt der nicht erwerbstätigen Anspruchsberechtigten. Das System bildet systematisch weder Rücklagen für Risiken und künftige Leistungen, noch Kapital, sondern funktioniert nach dem System der sofortigen Umverteilung von »Arbeitserträgen« in Sozialleistungen. Damit ist seine Leistungsfähigkeit nicht nur von der Lohnhöhe und den Beitragssätzen abhängig, sondern fundamental von der Proportion der Gesamtzahl der Erwerbstätigen zu der Gesamtzahl der Leistungsempfänger und den Ansprüchen der gegenwärtigen Leistungsempfänger an die mit ihnen nicht identische Gruppe der gegenwärtigen Beitragszahler. Das Gesamtsystem funktioniert so, dass mit wachsender Wirtschaft und steigenden Arbeitseinkommen auch die Beiträge und damit die Finanzierungsmöglichkeiten für verbesserte Ansprüche und höhere Renten gegeben sind. Es sorgt automatisch für ein mitwachsendes Niveau aller Ansprüche gemäß dem wirtschaftlichen Wachstum nach dem Vorbild der dynamischen Altersrente.

Der Arbeitsmarkt wird durch rechtliche Abschottung in Teilmärkte für Arbeiter, Meister, Angestellte, freie Berufe, Beamte und so weiter aufgespalten. Diese werden jeweils durch eigene Systeme reguliert: durch Tarifhoheit und Flächentarifverträge für Handel, Industrie und Gewerbe; durch Handwerksordnungen; öffentlich-rechtliche Kammern; standesmäßige Verfassung der so genannten Freien Berufe; Sicherung des Beamtenstatus und Übernahme wesentlicher Prinzipien für den gesamten öffentlichen Dienst; gesetzliche Konkurrenzeinschränkungen wie Ladenschlusszeiten und so weiter. Eine lang dauernde und qualifikationssichernde Arbeitslosenversicherung soll das Risiko absichern und zusätzlich Lohndrückerei durch Arbeitslose vermeiden helfen.

 

Risiken und Nebenwirkungen

Die bundesrepublikanische Wohlfahrtsdemokratie ist im internationalen Vergleich eine der erfolgreichsten der Welt. Sie erzeugte ein hohes Maß sozialer Absicherung bei hohen Arbeitseinkommen und Renten und sinkenden Arbeitszeiten. Sie ist darüber hinaus durch ein ungewöhnlich hohes Maß an politischem Konsens getragen. Vor allem leistete sie das, was sie nach dem politischen Mehrheitswillen leisten sollte, nämlich den Kerngruppen der Arbeitnehmer und ihren Familien im und nach dem Arbeitsleben ein Höchstmaß an sozialer Sicherheit zu geben. Beide Volksparteien sahen grundsätzlich ihren politischen Auftrag im Ausbau der so verstandenen sozialen Gerechtigkeit.

Das so erfolgreiche System birgt allerdings Risiken und Nebenwirkungen, für deren Sicherung es weniger tauglich ist.

Erstens: Wenn eine größere Zahl von Leistungsbeziehern versorgt werden muss, müsste auch die Zahl der Beitragszahler, also der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, wachsen. Das erste Grundproblem des Sozialstaates ist zunächst, dass alle Leistungsbereiche schneller wachsen, als das Wirtschaftswachstum seit Jahren finanzieren kann: Die Zahl der Rentner wächst wegen der demographischen Verschiebung schneller als die Zahl der Beitragszahler; die Gesundheitskosten wachsen wegen des Alterungsprozesses aber auch von der Kostenseite her beschleunigt; die Zahl der Arbeitslosen bleibt dauerhaft hoch oder wächst und somit sind auch weniger Beitragszahler vorhanden, und die Pflegeversicherung ist noch im Auf- und Ausbau und wird auch stärker in Anspruch genommen.

Diese Probleme könnten gelöst werden, wenn die Wirtschaft und damit die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten schneller wachsen würde oder die Produktivität und damit die Erwerbseinkommen und Beiträge der Beschäftigten außerordentlich steigen würden. Ist beides nicht in ausreichendem Maße der Fall, steigen die Sozialbeiträge nach der Gesetzeslage automatisch. Das heißt, dass die Bruttolöhne und die Arbeitskosten steigen – und das selbst in Zeiten von Rezessionen.

Zweitens: Daneben gibt es immer größere Gruppen, die ganz außerhalb des ehemals so vorbildlichen Systems sozialer Sicherung in Deutschland stehen, weil sie eben keine lebenslangen Vollzeitarbeitsplätze haben oder als Angehörige versorgt sind: Jugendliche, die nicht in den regulären Arbeitsmarkt kommen, allein erziehende Mütter, Langzeitarbeitslose, gering Qualifizierte, Menschen mit Minijobs und viele andere. Für diese wurde die Sozialhilfe das Auffangsystem. Die Leistungen der Sozialhilfe wachsen exorbitant mit der Zahl derjenigen außerhalb des sozialversicherungspflichtigen Beschäftigtensystems, trotz Beschränkung der Leistungen für die einzelnen Leistungsempfänger. Die wachsende Zahl von erwerbsfähigen Menschen außerhalb des Erwerbsystems ist im Wesentlichen Resultat der bisherigen Funktion des sozialen Sicherungssystems, insofern es für soziale Lagen »am Rande« des Arbeitsmarktes nur wenig geeignete Hilfsmaßnahmen kennt.

Drittens: Es gehörte zu den Ergebnissen des deutschen Systems der Regulierung des Arbeitsmarktes und der Berufsausbildung, dass hohe Produktivitätsfortschritte zur Aufrechterhaltung der hohen Lohnniveaus erforderlich waren, beziehungsweise sie auch begünstigten. Gerät die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigen zur Zahl der Leistungsempfänger ins Missverhältnis, schlägt ein früherer Vorzug in eine Gefährdung um, da eine produktivere Wirtschaft tendenziell weniger Arbeitsplätze zur Verfügung stellt und das »Reservoir« gering bezahlter Massenarbeit beschleunigt abgebaut wird. Folge: Deutschland hat unter vergleichbaren Ländern die höchste Langzeitarbeitslosenrate, und diese setzt sich überwiegend aus nicht oder gering Qualifizierten zusammen.

Angesichts der ständig wachsenden Produktivität war es zudem sinnvoll, den wirtschaftlichen Zuwachs zum großen Teil als Arbeitszeitverkürzung zu verteilen, um ein höheres Beschäftigungsniveau zu sichern. Angesichts beschleunigt steigender Ansprüche an die sozialen Leistungen gerät diese Grundstrategie in eine Sackgasse: Die Arbeitskosten der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten steigen schneller als die Produktivität. Wenn zudem die »Arbeitsumverteilung« wesentlich dadurch geschieht, dass immer größere Gruppen auf Kosten des Sozialstaates in die Frühverrentung gedrängt werden, wird die Finanzierung des Sozialstaates direkt untergraben.

Viertens: Der erweiterte europäische Markt übt ebenso wie die »Globalisierung« genannte Entwicklung Druck auf die regulierten Arbeitsmärkte aus. Während die Märkte gegen Zuwanderung zumindest außerhalb der EU abgeschottet bleiben, kann die Verlagerung von Kapital und Arbeitsplätzen ins Ausland nicht direkt verhindert werden. Dieser Entwicklung kann die Politik allenfalls durch Verbesserung der Verwertungsbedingungen wie Verminderung der Kapital- und Unternehmensbesteuerung entgegentreten sowie durch Herstellung einheitlicher Besteuerungsgrundsätze in der EU und Schließung von Steuerschlupflöchern. Dennoch ist der Druck auf die Löhne durch internationale Konkurrenz in den letzten Jahren beträchtlich gewachsen, was sich zwangsläufig auch negativ auf die Summe der gezahlten Sozialbeiträge auswirkt. Auch deshalb ist zusätzliche sozialversicherungspflichtige Beschäftigung dringend erforderlich.

Fünftens: Wenn sich wegen der Finanzierungsprobleme der sozialen Leistungen die Prioritäten auf die Schaffung von neuen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen verlagern, wird die Ankurbelung des Wirtschaftswachstums zur zentralen Frage, nicht nur wie früher, wegen der Auseinandersetzung um die Verteilung der Zuwächse, sondern wegen der Priorität der Aufrechterhaltung des bisherigen Systems sozialer Leistungen. Aus diesem Grund gerät auch die Einkommensteuerpolitik in den Fokus der Problemlösungsstrategien, insofern die Senkung oder Streichung der Einkommensteuern für die unteren Lohngruppen de facto Spielraum für einen Niedriglohnsektor erweitern, eine allgemeine Senkung die private Kaufkraft und damit das Wirtschaftswachstum stärken und die Senkung der Spitzensteuersätze Kapitalflucht begrenzen und damit Investitionen im Lande begünstigen soll.

Sechstens: Langfristig wird das Verhältnis von Rentnern und Bevölkerung in erwerbsfähigem Alter durch die Verlängerung der Lebenszeit und den Geburtenrückgang aus rein demographischen Gründen so ungleich, dass ein grundlegender Wandel des Rentensystems erfolgen muss. Wegen der Langfristigkeit auch der Änderungsverfahren müssen diese entsprechend früh, also jetzt, eingeleitet werden. Die Senkung des Rentenniveaus findet ihre Grenze an den sozial akzeptierten Armutsstandards und auch an der Zumutung für die jetzigen Erwerbstätigen, im Laufe ihres Arbeitslebens wesentlich mehr an Beiträgen zu entrichten, als sie am Ende verzehren können. Allerdings wirken alle Maßnahmen abmildernd, die die individuellen Entscheidungen für Kinder befördern.

Stark vereinfacht und im Ganzen gesehen dominieren zwei Grundprobleme: eine lang dauernde Wachstumsschwäche, deren Ursachen umstritten sind, und die demographische Verschiebung, die erst in 30 Jahren ihr volles Ausmaß erreicht. Das sicherste System sozialer Sicherheit ist in eine Krise geraten und muss repariert oder in den Grundlagen geändert werden.

 

SPD: Wachstum pur

Auf dem Bochumer Parteitag der SPD im Dezember 2003 machte Gerhard Schröder eine selbstkritische Bemerkung, als er auf die erste rot-grüne Regierungsperiode zurückblickte: »Wir haben eine Steuerreform und eine Rentenreform gemacht. Hans Eichel hat damit begonnen, den Haushalt zu konsolidieren ... Viele von uns haben gedacht, das würde zunächst einmal reichen. Aber auch wir haben das Wachstum zu optimistisch eingeschätzt.« Und die neue Lehre sei, dass der Aufschwung nicht komme, wenn er nicht durch Wachstumspolitik befördert würde. Die Agenda 2010 soll ein Programm für den »notwendigen Umbau des Sozialstaates« sein und eben deshalb ist sie im Kern ein »sozialdemokratisches Programm für Wachstum und Beschäftigung«; denn der Umfang des so »schwierigen Umbaus und teilweisen Abbaus sozialer Leistungen wird letztlich bestimmt von den Ergebnissen des wirtschaftlichen Wachstums in Deutschland und von der Verteilung der Ergebnisse dieses Wachstums« (SPD 2003a). Später heißt es ganz unverblümt, dass Ursache der zentralen Wachstumsschwäche »eine über viele Jahre hinweg leistungsfeindlich hohe, erst seit Rot-Grün wieder konkurrenzfähige und sinkende Steuerbelastung der privaten Einkommen sei« sowie »eine zu hohe Belastung des Faktors Arbeit durch hohe Sozialversicherungsbeiträge« (SPD 2003b). Die Antworten der SPD auf die Herausforderungen lassen sich in vier Punkten bündeln:

1. Maßnahmen für Wirtschaftswachstum: Die Perspektive der Agenda 2010 für den Kernpunkt »Arbeit und Wirtschaft« ist eindeutig gesamtwirtschaftlich ausgerichtet. Schwerpunkt ist die Steuerreform zur Stärkung der Kaufkraft und Nachfrage um 42 Milliarden Euro im Zeitraum 2002 bis 2005. Hinzu kommt ein Wohnraum- und Modernisierungsprogramm in Höhe von 8 Milliarden bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau. Mit der Einführung einer Zinsabgeltungssteuer auf Basis der EU-Zinsrichtlinie, einer Mittelstandsbank und einer Steuerbefreiung für Kleinunternehmen sollen Investitionen erleichtert werden. Mit einer Fülle weiterer kleiner Maßnahmen, die auch zu den Stichpunkten »Bildung, Ausbildung Innovation« »Modernisierung von Arbeitsmarkt und Arbeitsvermittlung« zusammengetragen werden, werden alle aktuellen Maßnahmen der Bundesregierung zu diesen Themenkomplexen aufgelistet. Soweit sie nicht weit reichend sind und keine grundsätzlich neuen Elemente beinhalten, brauchen sie an dieser Stelle nicht erwähnt zu werden.

2. Maßnahmen zur Ausweitung der Zahl der Beitragszahler: Eher als einschneidende Präzisierung bisheriger Politik denn als Kehrtwende kommt der Umbau der Sozialhilfe unter der Parole »Fördern und Fordern« daher. Die Leistungen für als erwerbsfähig eingeschätzte Personen außerhalb des Erwerbssystems sollen zusammengefasst werden und grundsätzlich auch Beitragszahlungen an die Sozialkassen umfassen. Dieser Personenkreis soll grundsätzlich mit dem Ziel der Arbeitsaufnahme betreut werden. Implizit steckt hierin aber die wichtigste Kehrtwende überhaupt. Im Zusammenhang mit der Reformdiskussion soll der Haupteffekt dieser Maßnahmen sein, dass grundsätzlich die ganze für abhängige Beschäftigung zur Verfügung stehende Bevölkerung erstens Sozialbeiträge entrichtet und zweitens grundsätzlich keine sozialstaatlichen Unterhaltsansprüche mehr hat, wenn sie nicht erwerbstätig ist. Dies ist ein Bruch mit der bisherigen Annahme, dass für die Arbeitslosen unter gleichen Bedingungen grundsätzlich keine Arbeit vorhanden sei und die Übernahme der Vorstellung, die Menge der nachgefragten Arbeit sei auch von der Lohnhöhe abhängig.

Auch unter dem Stichwort »Zukunftssicherung der sozialen Sicherungssysteme« werden viele Einzelpunkte neben den entscheidenden Umbrüchen aufgeführt. Der entscheidende Punkt ist der »Paradigmenwechsel in der Beschäftigung Älterer«. Hier werden eine ganze Reihe von Maßnahmen zur Verlängerung der tatsächlichen durchschnittlichen Lebensarbeitszeit um 2,5 Jahre entworfen. Die noch auf dem Berliner Parteitag grundsätzliche Ablehnung einer Erhöhung des gesetzlichen Rentenalters über 65 Jahre hinaus wird schon im November wieder in Frage gestellt.

3. Vorsichtige Schritte zu einem Systemwandel: Ein weiterer Systemwandel in der Rentenversicherung (trotz »Riester-Rente« und »Sozialer Grundrente«) wird zunächst abgelehnt. Auf dem Bochumer Parteitag heißt es stattdessen: »Wir wollen die Ausweitung der Rentenversicherung zu einer Erwerbstätigenversicherung für alle zukünftigen Erwerbstätigen. Bisher nicht erfasste Erwerbstätigengruppen wie Beamte, Selbstständige und Freiberufler sollen schrittweise in die Rentenversicherung einbezogen werden, Die dadurch entstehenden Mehreinnahmen, dass neue Gruppen erst einzahlen und später Leistungsansprüche geltend machen, sollen... einem Generationenfonds zugeführt werden … der dazu beiträgt, die Belastungen der künftigen Generationen zu begrenzen«(SPD 2003b).

Ob dies ausreicht, wird dann doch ausdrücklich an Voraussetzungen geknüpft: »Wir werden die private Vorsorge weiter stärken. Die gesetzliche Rentenversicherung mit ihren solidarischen Elementen, die betriebliche Altersversorgung und die eigenverantwortliche Vorsorge werden in einer neuen Balance auch künftig die Garanten für ein sicheres Einkommen im Alter sein. Voraussetzung ist, dass rechtzeitig die entscheidenden politischen Schritte unternommen werden und jeder Einzelne seine eigenen Entscheidungen zur notwendigen privaten Vorsorge trifft.« (SPD 2003b) In diesen Formulierungen steckt viel Euphemismus. Es ist ja gerade nicht so, dass »auch künftig« etwas garantiert ist, sondern dass letztlich der Umstieg auf die private Vorsorge als neues Element eingeführt wird und wie die »Balance« aussehen wird, bleibt ausdrücklich offen.

Eine echte Kehrtwende ist auch die Erklärung, dass im Gesundheitssystem alle Anstrengungen der Optimierung des Systems nicht ausreichten, um einen Beitragsanstieg zu verhindern. Deshalb sollen gesamtgesellschaftliche Aufgaben wie Leistungen bei Schwangerschaft und Mutterschaft zukünftig aus Steuermitteln finanziert werden und das Krankengeld allein von den Beitragspflichtigen übernommen werden. Hier werden erste, noch kleine Schritte gemacht, Teile der Gesundheitsleistungen nicht mehr paritätisch zu finanzieren und somit aus den Arbeitskosten herauszurechnen. In ähnlicher Weise wirkt die Forderung nach gleichen Beitragssätzen für Rentner und Erwerbstätige in die Richtung, dass für Gesundheitsausgaben der Versicherte und nicht der Arbeitgeber oder der Steuerzahler aufkommen muss (SPD 2003a). Das wird weiterentwickelt zum Vorschlag einer Bürgerversicherung, in die alle mit allen Einkommensarten nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit einzahlen, die aber für die unselbstständig Beschäftigten weiterhin die Arbeitgeber anteilig in die Pflicht nimmt.

4. Maßnahmen zur demographischen Herausforderung: Die SPD macht direkt keine Vorschläge zur Verminderung der demographischen Probleme. Sie stellt aber sehr entschieden die Frage der Schaffung von Vollzeitschulen und Ganztagskindergärten für wesentlich mehr Kinder als bisher in den Mittelpunkt von Strategien zur Erhöhung der Frauenerwerbstätigkeit - und damit auch in den Dienst des wirtschaftlichen Aufschwungs. Indirekt steht hinter diesen Vorschlägen die Erwartung, dass die Entscheidung für Kinder erleichtert wird, wenn es mehr und bessere Infrastruktur zu ihrer Betreuung gibt.

 

CDU: Kapitaldeckung als Systemwechsel

Die CDU hat ihren programmatischen Nachholbedarf in recht kurzer Frist aufgearbeitet. Auf den ersten Blick ergeben sich breite Gemeinsamkeiten mit den Positionen der Sozialdemokraten. Bei der Analyse der gesellschaftlichen Lage werden die gleichen Faktoren in der gleichen Gewichtung aufgeführt, die Veränderungen erfordern: Wissensgesellschaft, Globalisierung, Bevölkerungsentwicklung. Überraschenderweise werden auch die gleichen Grundwerte in der gleichen Reihenfolge beschworen: Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität (CDU 2003a). Dennoch werden die Schwerpunkte anders gesetzt: Allein die demographische Entwicklung mache die Systemveränderung unvermeidlich, und die Einführung von kapitalgedeckten Elementen wird als positives Ziel gesetzt, »um den deutschen Sozialstaat langfristig so demographiefest wie möglich zu machen«. Überhaupt macht es sich aus der Opposition heraus leichter, dräuend grundsätzliche gesellschaftliche Probleme aufzuwerfen, während die SPD als Regierungspartei immer noch gleichzeitig beschwören muss, dass sie ja bereits die bestmögliche aller Welten für uns geschaffen hat.

Die CDU-Vorschläge bilden ein deutlich zusammenhängendes Konzept, das aber einer ganz anderen Logik als das der SPD folgt. Es hat die einzelnen Bürger im Blick, die durch eine »soziale Ordnungspolitik« verlässliche Rahmenbedingungen für ihre »Eigenverantwortung und Eigenvorsorge« erhalten sollen. Familie und Kinder werden als gesamtgesellschaftlich zu unterstützende Aufgaben angesehen. Diese zwei Prinzipien strukturieren alle Vorschläge:

– Kapitalgedeckte Elemente der Renten- und Pflegeversicherung sollen die Eigenverantwortung stärken. Bei der Pflegeversicherung soll der Arbeitgeberanteil in den Nettolohn überführt werden.

– Die Krankenversicherung soll nach dem Modell der privaten Versicherung umstrukturiert werden: Einheitliche Beiträge zur Absicherung des Minimalrisikos (Gesundheitsprämie), Abschaffung der paritätischen Finanzierung, staatlicher Prämienzuschuss für Einkommensschwache, Kostenerstattungs- statt Sachleistungsprinzip. Da letztlich auch die gesetzliche Krankenversicherung den Privaten angepasst wird, entfällt die Notwendigkeit, für die bisherigen privat Versicherten etwas zu ändern.

– Um die privaten Beitragsleistungen ohne Abstriche an den Nettoeinkommen finanzieren zu können, bedarf es einer weit gehenden Einkommenssteuersenkung. Diese soll vornehmlich durch Streichung bisheriger Ausnahmetatbestände und indirekter Subventionen finanziert werden. (Wären diese schon zur Finanzierung des Vorziehens der Steuerreform gestrichen worden, hätte sich die CDU ein neues Finanzierungskonzept überlegen müssen.)

– In die Einkommensteuer und alle Versicherungssysteme wird eine sehr massive von der Gesamtheit der Steuerzahler zu tragende Förderung von Familie und Kinder eingebaut: 8000 Euro Grundfreibetrag pro Person, Ehepartner und Kind, hiermit zu verrechnendes Kindergeld bis 2880 Euro im Jahr, Anerkennung des Haushalts als Arbeitgeber und damit steuerliche Abzugsfähigkeit von Hauspersonal, Zuschuss in Höhe einer halben Gesundheitsprämie pro Kind, Zuschuss von 50 Euro pro Kind und Monat zu den Rentenversicherungsbeiträgen der Eltern, Erweiterung der Anrechnung von Kindererziehungszeiten bei der Rente.

Im Unterschied zur SPD wird das Konzept zum Umbau des Sozialstaates nicht in erster Linie mit der Verbesserung der Wachstumsbedingungen begründet, sondern mit der demographischen Entwicklung. Eine »wachstumsfreundliche« Wirtschaftspolitik ist quasi immer schon vorausgesetzt. So würden nach dem CDU-Konzept etwa die Lohnnebenkosten noch weit stärker gesenkt und die Arbeitslosenversicherung auf ihre historische Funktion als Versicherung gegen Lohnausfallsleistungen zurückgeführt – also der zweite Arbeitsmarkt weitgehend beseitigt. Man darf auch nicht übersehen, dass die CDU, genauso wie die SPD, die Schaffung zusätzlicher sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze für den Kern der Problemlösung hält. Sie hält am Prinzip der gesetzlich angeordneten Sozialversicherung für alle fest, nur werden nicht allein paritätische Beitragszahlungen, sondern auch private Versicherungen vorgeschrieben. Und die CDU ist der Auffassung, gerade über die Rücknahme staatlicher Funktionen und die Stärkung kapitalbildender Elemente etwas zur Schaffung von Arbeitsplätzen tun zu können.

 

Einstieg in den Ausstieg

Der Vergleich der programmatischen Entwicklungen fördert ein zwiespältiges Ergebnis zu Tage: Beide Volksparteien bemühen eine Rhetorik des Wachstums, der Senkung der Arbeitskosten, der individuellen Verantwortung, des Vertrauens auf Marktkräfte und Kapitalbildung und des Abbaus staatlicher Leistungen, die vor gar nicht langer Zeit in dieser Form als neoliberal bezeichnet wurden. Da nimmt es nicht Wunder, dass die FDP seit einiger Zeit sich schier gar nicht mehr bemerkbar machen kann.

Auf der anderen Seite reagieren beide Parteien immer noch erkennbar entlang ihren bekannten Traditionen: Die SPD will im Kern am beitragsfinanzierten Sozialstaat festhalten und setzt auf die Ausweitung neuer staatlicher Dienste (Kinderbetreuung, Bildung, Forschungs- und Technologieförderung), deren Finanzierung im erforderlichen Umfang allerdings in den Sternen steht. Getrieben von den Finanzierungszwängen der sozialen Sicherung, aber festhaltend an den alten Grundprinzipien, baut sie nur stückweise, zögernd und ohne Perspektive auf ein neues Modell den Sozialstaat ab und um. Typisch ist hierfür die Riester-Rente: Eine dritte Säule der Finanzierung: ja – aber nur so wenig, dass es noch keinen Systemwechsel, doch dafür eben auch keine Entlastung der Kassen bringt. Derweil verschärft sich die Kassenlage dennoch, und es müssen Ersatzmaßnahmen eingeleitet werden. Insgesamt ergibt sich so das Bild einer hektischen und getriebenen Politik.

Da ein arbeitsplatzschaffender Wirtschaftsaufschwung tatsächlich den aktuellen Finanzierungsspielraum des Haushalts und der Sozialversicherung wieder sehr erhöhen würde, wollte man sich das Ausmaß der Veränderungen nicht durch die vermeintlich nur konjunkturbedingte Wachstumsschwäche diktieren lassen. Die Fixierung auf angeblich wachstumsfördernde Maßnahmen ist ein Reflex dieser Einschätzung. In den Mitteln dazu – Steuersenkungen und Erhöhung des Drucks auf die Langzeitarbeitslosen – haben sich SPD und CDU mittlerweile angenähert, sodass der Konsens über die Agenda 2010 möglich war. Dies allein kann aber nicht zur nachhaltigen Verbesserung der strukturellen Schieflage der beitragsfinanzierten Sozialversicherungssysteme führen. Wenn die SPD allein auf zukünftiges Wachstum setzt, um die wachsende Disproportion zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern zu entschärfen, bewegt sie sich weiter im Bereich der Illusionen.

Die CDU gibt vor, dass sie die selbst geschaffenen Grundlagen nachhaltig ändern will und führt dazu mehr demographische als wirtschaftliche Gründe an. Sie will im Kern eine weit gehende Stärkung der individuellen Verantwortung und der Privatversicherungen im Bereich der sozialen Sicherung, mit einem steuerfinanzierten Netz begrenzt auf die Armen. Dieses Konzept ist gesellschaftspolitisch deutlich liberaler fundiert, als es bisher in der CDU üblich war. Zugleich sollte aber nicht übersehen werden, dass es weiterhin tief greifende Unterschiede zu einem neoliberalen Modell oder etwa der USA gibt: Auch die CDU hält an einer einheitlichen, gesetzlich regulierten Kranken-, Arbeitslosen-, Alters- und Pflegeversicherung für alle abhängig Erwerbstätigen fest. Der Übergang von einem weitgehend auf gesetzlichen Ansprüchen auf der Basis von Sozialbeiträgen beruhenden System sozialer Sicherheit zu einem mehr auf Kapitaldeckung und steuerlichen Umverteilungen beruhenden System bedeutet allerdings auch die Einführung von Elementen, die – gerade in Deutschland – als deutlich weniger »sicher« eingeschätzt werden.

Die CDU will zugleich die Familienförderung steuerfinanziert noch deutlich ausweiten. Das ist – bei allem Geschrei um den angeblich erforderlichen Abbau von Subventionen –, nichts anderes als eine massive zusätzliche Subvention, nur eben für Familien und nicht für Eigenheime oder Nacht- und Schichtarbeiter. In ihrer Logik heißt das, dass die Lebensgestaltung getreu liberaler Prämissen in erster Linie den Privaten obliegt, mit der einzigen Ausnahme: der Verpflichtung der Gesellschaft, die Familien bei der Sorge um die Nachkommenschaft zumindest finanziell besser zu stellen. Auf diese Frage ist dann wohl auch das spezifisch Christlich-Soziale in ihrer Programmatik geschrumpft.

Um die Einzelnen und gerade auch die Einkommensschwächeren nicht plötzlich und drastisch schlechter zu stellen, wenn sie zusätzliche private Beiträge für die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherungen entrichten müssen, muss die CDU weitere erhebliche Einkommensteuersenkungen ankündigen. Zusammen mit der Familienkomponente werden hierdurch die bereits jetzt total überschuldeten öffentlichen Kassen noch weiter erheblich belastet – würde das tatsächlich umgesetzt, müssten andere staatliche Leistungen im bislang unerhörten Umfang eingestellt werden. Hier tun sich weitere Felder der politischen Auseinandersetzung auf, in der sich SPD und CDU sehr unterscheiden: Während die SPD gerade den Ausbau der Ganztagsbetreuung von Kindern in Kindergärten und Schulen auf ihre Fahnen geschrieben hat, überlässt es die CDU eben den Familien, ob und wie sie mit steuerlich geförderten Kindermädchen für eine Entlastung der berufstätigen Frauen sorgen.

Die Konzepte der großen Parteien sind in der vorliegenden Form nicht geeignet, den Sozialstaat dauerhaft zu sichern. Die von beiden Parteien propagierte Balance der gesetzlichen, betrieblichen und privaten Versicherung steht auf tönernen Füßen, solange die gesetzliche Versicherung durch ein Missverhältnis von Beitragszahlern und Leistungsansprüchen geprägt ist, betriebliche Rentenpläne großer Konzerne mit einem Federstrich gekündigt werden können und der Kapitalmarkt weniger denn je eine langfristig hinreichend sichere Perspektive bietet – wie der Zusammenbruch der »New Economy« gerade gezeigt hat, in dem privates Kapital in gigantischem Maßstab vernichtet wurde. Die bereits beschlossenen Maßnahmen zum Umbau des Sozialstaates zeigen dennoch, dass der Einstieg in den Ausstieg aus dem Sozialstaat, wie wir ihn bisher kannten, von beiden Volksparteien vollzogen wurde.

 

1

Die SPD beschloss auf ihrem außerordentlichen Bundesparteitag vom 1. Juni 2003 in Berlin die Grundlinien der Agenda 2010 unter dem Titel »Mut zur Veränderung« (SPD 2003a) und baute dies auf dem Bundesparteitag in Bochum vom 17. November 2004 unter dem Titel »Unser Weg in Zukunft« (SPD 2003b) aus. Die CDU überwand ihre programmatische Erstarrung seit der Regierungszeit Helmut Kohls erst mit den Beschlüssen des 17. Parteitages am 1. Dezember 2003 in Leipzig: »Deutschland fair ändern« (CDU 2003a) sowie »Ein modernes Einkommensteuerrecht für Deutschland« (CDU 2003b). Die Dokumente sind auf den Webseiten der Parteien zugänglich.