Irritierend ist, dass wir in den neuen Bundesländern schon mittendrin sind. Aufsehen erregend ist vor allem die Koinzidenz von demografischen Umbrüchen und wirtschafts- sowie regionalstrukturellen Verwerfungen, wie sie seit Anfang der 1990er-Jahre zu beobachten sind. Eine unterdurchschnittliche Erwerbsquote und eine mangelnde wirtschaftliche Dynamik fallen mit einer Abwanderung von jüngeren Bewohnern und einer dadurch beschleunigten Alterung der Gesellschaft zusammen. Die Abwanderung in die westlichen Bundesländer und nach Berlin hat ihre Hauptursache in den ungünstigen wirtschaftlichen Aussichten. Umgekehrt werden die endogenen Potenziale durch den Weggang gut ausgebildeter und ehrgeiziger Arbeitskräfte zusätzlich geschwächt. Leer stehende Häuser und der Abriss von Plattenbauten liefern medienwirksame Bilder einer bereits fortgeschrittenen Entleerung ganzer Stadtteile und Regionen. Zwischen 1990 und 2002 ist die Bevölkerung in den neuen Bundesländern von 18,2 auf 17 Millionen geschrumpft. Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) rechnet mit einem weiteren Rückgang bis 2020 auf 15,7 Millionen (BBR 2006: 20). Infrastrukturen, gerade auch Verkehrsinfrastrukturen, sind überdimensioniert oder verfallen.

Parallel zu den Schrumpfungstendenzen finden wir – eben gleichzeitig – klassische Wachstumszonen. Diese befinden sich im Süden Deutschlands, in einigen Ballungsräumen entlang des Rheins, in und um Hamburg sowie eher als kleine Wachstumsinseln in Sachsen und Thüringen. Dort wächst die Wirtschaft überdurchschnittlich, die Erwerbsquote ist hoch und überdies werden Arbeitskräfte gesucht. Bei weiter zunehmender Bevölkerung und abgemilderter Alterung kann dort von einer Unterauslastung der Infrastruktur in der Regel keine Rede sein. In den Wachstumszonen steigt die Verkehrsleistung, und zwar sowohl im motorisierten Individualverkehr als auch im öffentlichen Verkehr.

Die Folgen der Gleichzeitigkeit von Entleerungs- und Boomprozessen sind für die Verkehrsinfrastrukturpolitik gravierend. Nicht nur wanken die Annahmen über Infrastrukturpolitik als Strukturpolitik und Investitionen in Infrastruktur als volkswirtschaftlich unverzichtbare Vorleistung, wie sie seit den 1970er-Jahren in den sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Debatten Konsens waren. Auch der rechtliche Rahmen und die Finanzierung des Verkehrs als Teil der staatlichen Daseinsvorsorge geraten unter erheblichen Veränderungsdruck. In der Konsequenz droht in den Schrumpfungsregionen der klassische öffentliche Verkehr in Bahnen und Bussen zu verschwinden.

Die wesentlichen Trends des demografischen Wandels in den nächsten Jahrzehnten in Deutschland sind: die Alterung, die Schrumpfung, die Zuwanderung und ihre Auswirkungen und schließlich die sozialräumlichen Unterschiede der Bevölkerungsentwicklung. Alle vier Dimensionen bergen für sich bereits erheblichen Anpassungsbedarf. Zusammengenommen führen sie zu einem hohen Reformdruck. Die kaum mehr wesentlich zu beeinflussenden demografischen Verschiebungen bis 2020 werden unter anderem zu teilweise drastischen Rückgängen bei den Schülerzahlen führen und in einigen Segmenten des Arbeitsmarktes zu einer verschärften, vor allem auch internationalen Konkurrenz um qualifizierte Arbeitskräfte beitragen.

Bevölkerungsprognosen über 2020 hinaus werden wahrscheinlich mit noch weitaus gravierenderen Konsequenzen für beinahe alle wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereiche verbunden. Allerdings sind diese Voraussagen naturgemäß viel unsicherer, denn weder sind künftige Geburtenraten noch das Migrationsverhalten über einen Zeitraum von mehr als 15 Jahren seriös zu berechnen.

Die derzeit absehbaren Haupttrends der demografischen Entwicklung in den verschiedenen Dimensionen bis zum Jahr 2020 – und auf weniger stabiler Datenbasis auch darüber hinaus – sind (ausführlicher siehe Canzler 2007):

– Alterung: Nicht nur nimmt das Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschland zu, der Altersaufbau verschiebt sich zugunsten älterer Bevölkerungsgruppen. Aus der Bevölkerungspyramide zu Beginn des 20. Jahrhunderts wird mehr und mehr ein Bevölkerungsbaum mit einer ausladenden Krone in den höheren Alterszonen. Das Generationenverhältnis und damit der Generationenvertrag sind betroffen; die Versorgungslasten, die von den zukünftigen Erwerbstätigen getragen werden müssen, wiegen schwerer, weil sie auf immer weniger Schultern verteilt werden können. So sinkt zum Beispiel der Anteil der unter 40-Jährigen, also der beruflichen Anfänger und ein wichtiger Teil der Leistungsträger, von 1999 bis 2020 um 17 Prozent. Gleichzeitig wächst der Anteil der über 60-Jährigen um 24 Prozent. – Auch zukünftig ist davon auszugehen, dass die Lebenserwartung wegen einer insgesamt besseren Ernährung und dank guter medizinischer Versorgung weiter steigen wird. Schon heute ist die am schnellsten wachsende Altersgruppe die der über 80-Jährigen. Insofern handelt es sich weniger um eine Alterung der Gesellschaft als vielmehr um ihre »Entjüngung« (Kaufmann 2005).

– Schrumpfung: Im Gegensatz zur Alterung setzt die Schrumpfung der Bevölkerung insgesamt in Deutschland erst viel später ein. Bis 2020 ist bei einer unterstellten Nettozuwanderung von 200.000 Personen pro Jahr und bei einer etwa konstanten Geburtenrate mit einem Bevölkerungsrückgang von maximal einem Prozent zu rechnen. Die deutsche Gesellschaft altert also kräftig, dank unterstellter stetiger Zuwanderungen und steigender Lebenserwartung bleibt sie jedoch vom Umfang her in den nächsten beiden Jahrzehnten beinahe konstant. Erst danach schrumpft die Bevölkerung spürbar, bei leicht variierten Annahmen bis 2050 um 6 bis 15 Prozent auf dann 68 bis 77 Millionen (Statistisches Bundesamt 2006; BBR 2006).

– Zuwanderung: Unterstellt wird bei allen demografischen Modellrechnungen eine jährliche Nettozuwanderung zwischen 100.000 und 300.000 Personen. Angesichts von erheblicher Ab- sowie Rückwanderung bedeutet das eine Bruttozuwanderung von bis zu einer Million Personen pro Jahr. In den 1980er- und 1990er-Jahren wurde in einigen Jahren eine Nettozuwanderung in dieser Größenordnung erreicht, in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre lag die Zahl der Zuwanderer allerdings nur noch knapp über der Zahl der Abwanderer. Der Rückgang der Zahlen deutschstämmiger Aussiedler und geringe Beschäftigungsmöglichkeiten für neu zugewanderte Arbeitskräfte sind die Hauptgründe für eine seither sinkende Zuwanderung einerseits und für eine signifikant gestiegene Rück- sowie Auswanderung anderseits. Die angenommene Zuwanderung über einen so langen Zeitraum ist also keineswegs sicher.

– Sozialräumliche Verteilung: Überlagert werden die skizzierten demografischen Trends der Alterung, Schrumpfung und Zuwanderung durch eine höchst ungleiche räumliche Verteilung von Bewohnern, von Alten und Jungen sowie von armen und wohlhabenden Haushalten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland. Neben dem klassischen Nord-Süd-Gegensatz schon aus den 1980ern hat sich seit den 1990er-Jahren ein demografischer Ost-West-Gegensatz herausgebildet. Massive Geburtenrückgänge und massenhafte Abwanderung fielen zusammen, eine Zuwanderung aus dem Ausland in die neuen Bundesländer hat es kaum gegeben. Besonders junge Frauen und qualifizierte Erwerbstätige mit Karriereambitionen verließen – und verlassen bis heute – die neuen Bundesländer in Scharen und gingen in den Westen der Bundesrepublik und auch ins Ausland. »Altersselektive Wanderung« wird dieses Phänomen in der demografischen Forschung bezeichnet. – Bis auf einige »Speckgürteleffekte« rund um Berlin, Leipzig, Dresden und im nordwestlichen Mecklenburg sowie vereinzelte Wachstumsinseln ist beinahe das gesamte Gebiet der ehemaligen DDR von der beschleunigten Entleerung betroffen. Besonders gilt dies für periphere Räume und mittelgroße Städte, die zu DDR-Zeiten Standorte von Industriekombinaten waren.

Schon immer hat es seit der Industrialisierung große Wanderungsbewegungen gegeben. Das heute von Bevölkerungsverlusten gebeutelte Ruhrgebiet hat seit Ende des 19. Jahrhunderts mehrere Wanderungswellen von Arbeitskräften und ihren Familien erlebt. Zu seinen Hochzeiten war es ein starker Magnet für Landflüchtige aus ganz Europa und hat noch in den 1960er-Jahren ein stürmisches Wachstum erlebt. Auch Berlin ist in den letzten beiden Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts nur deswegen so stark gewachsen, weil Hunderttausende von Arbeitern aus der deutschen Provinz, aber auch aus Polen und Frankreich, in der Hoffnung kamen, sich und ihre Angehörigen hier ernähren zu können.

Die heutigen Binnenwanderungsbewegungen zeichnen sich jedoch dadurch aus, dass zu einem erheblichen Teil hoch qualifizierte Arbeitskräfte in die Boomregionen gehen, während weniger Qualifizierte, Arbeitslose und Alte in den wirtschaftlich schwachen Gebieten zurückbleiben. Die »Hoffnungsträger« für einen ökonomischen Aufschwung, die von Wirtschaftswissenschaftlern so genannten »endogenen Potenziale«, fehlen in den Abwanderungsgebieten ebenso wie externe Investoren. So verschärfen sich bestehende Disparitäten und auch die Ausstattung mit öffentlichen Gütern entwickelt sich regional höchst ungleich. Nehmen wir das Land Brandenburg: Außerhalb des Berliner Speckgürtels – in den so genannten Berlin-fernen peripheren Regionen Brandenburgs – sind in den letzten Jahren zahlreiche Schulen geschlossen worden, weil nicht mehr genügend Schüler vorhanden waren.(1) Eine schleichende Rezentralisierung bei wichtigen Versorgungsleistungen wie Bildung und Ausbildung oder ärztlicher Behandlung hat längst begonnen. Die Attraktivität peripherer Standorte sinkt also für Schüler und Eltern noch einmal rapide.

Infrastrukturen waren immer, und das gilt besonders für Verkehrsinfrastrukturen, Wechsel auf eine bessere Zukunft. Die Zusammenführung eines zersplitterten Straßenwesens und der Aufbau eines unbeschränkten Fernwegenetzes im 19. Jahrhundert in Deutschland war eine »nationale Aufgabe« und politisch und wirtschaftlich mit großen Erwartungen verbunden. Der uneinheitliche und überdies mit ständig wechselnden Mautforderungen verbundene Zugang zur Verkehrsinfrastruktur, der der Kleinstaaterei geschuldet war, hatte sich ebenso wie die Zölle nicht nur als Hemmschuh für die politische Einigung erwiesen, sondern vor allem als Blockade für den Handel und die Erschließung neuer Märkte.

Nationale Motive für den Infrastrukturausbau vermischten sich Ende des 19. Jahrhunderts in Deutschland mit regionalen und kommunalen Interessen. Denn das dynamische Wachstum der frühen Industrialisierung führte zu einer bis dahin nicht gekannten Verstädterung. Energie für die Fabriken, aber auch logistische Erfordernisse und Wohnraum für die zuströmenden Arbeiter und ihre Familien wuchsen den Kommunen als Aufgaben zu. Die kommunale Daseinsvorsorge entstand. Auch die Transportbedürfnisse stiegen enorm an, weil infolge des massenhaften Zuzugs in die innerstädtischen Gebiete viele Fabrikationsstätten an den Stadtrand auswichen. Bei den obligatorischen Netzanbindungen für die städtische Kanalisation, für die Gas- und für die Elektrizitätsversorgung waren jedoch Wirtschaftlichkeitskalkulationen ausschlaggebend. Da Investitionen in neue oder erweiterte Infrastrukturnetze immens waren, musste die Refinanzierung durch einen zwangsweisen Anschluss von Nutzern gesichert werden. Später kamen militärische Motive hinzu. Es ist kein Zufall, dass alle Gesetze, in denen der Anschlusszwang der Bürger und Unternehmen an verschiedene Ver- und Entsorgungsnetze festgelegt wurde, in den 1930er-Jahren zu Beginn des Dritten Reiches erlassen wurden.

Sicher gab es plausible Gründe für einen solchen autoritären Weg der staatlichen Versorgung mit Infrastrukturen und mit an diese gebundenen Dienstleistungen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Nur so war eine ausreichende Auslastung von aufwändigen Infrastrukturnetzen zu gewährleisten. Nur so ließ sich eine flächendeckende Verbreitung von Wasser-, Gas- oder Stromnetzen, aber auch von aufwändigen Verkehrsinfrastrukturen erreichen. Doch wie sieht die Situation zu Beginn des 21. Jahrhunderts aus? Eine Grundversorgung mit kollektiven Gütern wie Strom, Wasser, Müllentsorgung und Heizenergie ist gesichert. Die dafür benötigten Netzinfrastrukturen sind seit langem flächendeckend vorhanden. Die klassischen Infrastruktursektoren befinden sich vielmehr in einem späten Abschnitt ihres Lebenszyklus.

Es hat sich (bisher) in den neuen Bundesländern herausgestellt, dass Strukturpolitik durch Investitionen in die Infrastruktur wenig gefruchtet hat. Vermutlich ist das Scheitern der »Strategie der infrastrukturellen Vorleistung« dem Umstand zuzuschreiben, dass im verstärkten Standortwettbewerb um Investoren und Unternehmen eine gute Infrastrukturausstattung als selbstverständlich angenommen wird. Gerade im Verkehr ist dies deutlich, weil in Deutschland und in großen Teilen Europas beinahe alle Wirtschaftsstandorte auf gute Anbindungen auf der Straße, auf der Schiene und auch in der Luft verweisen können. Komparative Vorteile aus einer vorzüglichen Verkehrsinfrastruktur zu ziehen, kann kaum gelingen, wenn die Verkehrsanbindungen überall gut sind.

Im Verkehr kommt im Vergleich zu anderen Netzinfrastrukturen als Besonderheit hinzu, dass sich das private Auto als dezentrale Technik durchgesetzt hat und es dem öffentlichen Verkehr schwer macht. Das Auto bedarf zwar des öffentlichen Straßennetzes und ebenso einer polizeilich überwachten Straßenverkehrsordnung, seine Benutzung liegt jedoch im Belieben jedes einzelnen Privatbesitzers. Es bietet dem Nutzer mehr Handlungsoptionen als jedes noch so gut ausgebaute öffentliche Bus- und Bahnangebot. Vor allem stellt das Auto für seine Nutzer einen selbst bestimmten Raum dar, es ist routinemäßig zu nutzen und es erleichtert Wegeketten in einer komplexen Alltagsorganisation (vgl. Canzler/Knie 1998). Das Auto ist das ideale verkehrstechnische Unterpfand einer zu Individualisierung und Flexibilisierung treibenden Gesellschaft. Darin liegt nicht zuletzt der entscheidende Vorteil des Autos gegenüber dem öffentlichen Verkehr (vgl. Projektgruppe Mobilität 2004).(2)

Der Siegeszug des Automobils hat in Deutschland vor allem seit den 1970er-Jahren zur Massenmotorisierung geführt (auch wenn es ein erhebliches Gefälle in der Fahrzeugverfügbarkeit zwischen Stadt und Land gibt). Allgemein gilt: Je dichter die Besiedlung, desto geringer ist die Fahrzeugausstattung der privaten Haushalte. In den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen besitzen mehr als 40 Prozent der Haushalte kein eigenes Auto, während in ländlichen Regionen 95 Prozent der Haushalte motorisiert sind (DIW/Infas 2003). Aufschlussreich ist auch die Entwicklung der Fahrerlaubnisse: Lediglich bei den über 60-Jährigen, vor allem bei den älteren Frauen, gibt es auf dem Lande noch einen nennenswerten Anteil von Führerscheinlosen. Bei allen anderen Altersgruppen liegt die Führerscheinquote bei 80 bis 90 Prozent, bei den 21- bis 29-Jährigen sogar bei über 95 Prozent. Nur Kinder und Jugendliche bleiben künftig als Gruppe übrig, die außer dem Fahrrad über keine Alternative zum ÖV verfügt.

In der Verfügbarkeit über Autos und in den Zahlen der Fahrerlaubnisse spiegeln sich konkret die demografischen Phänomene der »Alterung und Entjüngung« der deutschen Gesellschaft wider. Während die Gruppe der Führerscheinlosen, also beinahe ausschließlich die Schüler und Auszubildenden, signifikant kleiner wird, werden die Alten absolut und relativ zur Gesamtbevölkerung mehr und mehr. Die zukünftigen Kohorten älterer Jahrgänge werden im Gegensatz zu den bisherigen Alten in ihrer großen Mehrheit sowohl mit einem Führerschein ausgestattet sein als auch über Fahrpraxis und ein eigenes Fahrzeug verfügen. Die spezifischen (Auto-)Mobilitätsraten der Alten von morgen werden aller Voraussicht nach steigen. Statt Berufswege werden mehr autoaffine Freizeitwege absolviert. Gewinner wird das Auto als flexibler und selbstbestimmter Verkehrsträger sein.

Auch der Unterschied in der Autonutzung zwischen den Geschlechtern verringert sich. Bei den jüngeren Altersgruppen sind Führerscheinbesitz und Autoverfügbarkeit mittlerweile beinahe gleich verteilt. Wir nähern uns also der Vollmotorisierung und damit der »Selbstbeweglichkeit« als dem Normalfall im Verkehr. Trotzdem können niemals alle automobil sein. Kinder, Behinderte und die wachsende Zahl an Hochbetagten werden auch künftig auf die Hilfe anderer angewiesen sein, um ihre Mobilitätsbedürfnisse zu befriedigen.

Absehbar ist eine zunehmende Stadt-Land-Spaltung: Die verdichtete Stadt braucht selbst dort, wo sie an Einwohnern verliert, auch künftig den öffentlichen Verkehr. Das gilt umso mehr für prosperierende Städte und Ballungsräume. Schon aus Platzgründen wäre eine weitere Zunahme des Autoverkehrs völlig dysfunktional. Anders sieht es in weniger verdichteten, insbesondere in ländlichen Regionen aus. Dort, wo es genügend Verkehrsflächen und eine Quasi-Vollmotorisierung gibt, ist die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs aus Steuermitteln nur mit sozial- und umweltpolitischen Argumenten zu begründen. Genau das passiert seit vielen Jahren. Vor allem beim Schüler- und Ausbildungsverkehr, von dem weithin akzeptiert ist, dass er als öffentliche Aufgabe zu behandeln ist. Bildung und Ausbildung waren ein wichtiger Treiber in der Verkehrsdynamik der letzten Jahrzehnte. Der Schüler- und Ausbildungsverkehr wurde zu einer festen Größe für den ÖV. Doch was passiert, wenn der Schüler- und Ausbildungsverkehr mangels Nachfrage und wegen einer nachlassenden Bündelungsfähigkeit einknickt? Die bisherigen Argumente für einen aus Steuermitteln großzügig unterstützten öffentlichen Verkehr bröckeln umso mehr, je lockerer die Besiedlung und je stärker die Vollmotorisierung ist. Der Vorteil des öffentlichen Verkehrs gegenüber dem motorisierten Individualverkehr in der Umweltbilanz ist auf dem Land bereits kräftig geschmolzen, denn der Besetzungsgrad ist – abgesehen von wenigen Spitzen zu Schulbeginn und -schluss – oft minimal, dann wird in großen, schweren Bussen nur viel »gewärmte oder gekühlte Luft« hin- und hergefahren. Der Anteil derer, die auf öffentliche Verkehrsangebote angewiesen sind, weil sie selbst nicht fahrtauglich sind, über keinen Führerschein verfügen oder keinen Zugang zu einem Auto haben, ist historisch einmalig niedrig.

Eine Voraussetzung für einen effizienten Bus- und Bahnverkehr, nämlich die Bündelung von Nachfrage, droht außerhalb der verdichteten Städte zu entfallen. Darüber herrscht in der verkehrswissenschaftlichen Diskussion Einigkeit (z. B. Topp 2006). An die Stelle der »Großraumgefäße« kann daher eigentlich nur ein innovatives flexibles Angebot treten, das mit kleinen Fahrzeugen, mit Taxen, mit Vans oder Kleinbussen realisiert wird. Beispiele gibt es genügend: Anrufbusse, Sammeltaxen, Bürgerbusse et cetera. Schon seit mehr als 15 Jahren werden flexible Bedienformen propagiert, schrumpfende ländliche Regionen bieten sich geradezu an für »neue Gemeinschaftsverkehre«. Einzelbeispiele sowohl für Anrufbusse als auch für Bürgerbusse machen immer wieder positive Schlagzeilen. Doch liegen die Hürden für die Realisierung und für die Finanzierung im Regelbetrieb hoch. Dafür müssen flexible Angebote in das rechtliche Korsett des Personenbeförderungsgesetzes (PbfG) gepresst werden. Das PbfG schreibt nicht nur die Bedienpflicht vor, sondern auch die Art des Angebots im öffentlichen Verkehr. Die Kehrseite des einstmals funktionalen Anschlusszwanges ist das geschützte Angebotsmonopol sowie eine starre Linienführung und fixe Fahrpläne. Innovative Angebote, die von diesen Vorgaben abweichen, haben da kaum Chancen, sie können lediglich auf einen Ausnahmestatus im Rahmen gesetzlicher Öffnungsklauseln hoffen (dazu ausführlicher siehe: Canzler et al. 2007).

In klassischer volkswirtschaftlicher Perspektive sind Verkehrswege Teil der materiellen Infrastruktur und damit Teil des Realkapitalstocks einer Wirtschaft. Sie sind außerdem Vorleistungen für die Produktion von Gütern und Diensten. Güterverkehr und eine ausgefeilte Logistik gelten als »Schmiermittel« für eine prosperierende Ökonomie. Seit Jahrzehnten wird darüber hinaus der ÖV als Aufgabe der staatlichen Daseinsvorsorge definiert. Nicht zuletzt werden die sehr weitgehende Reglementierung des ÖV durch das PbfG und hohe Mittelzuweisungen aus Steuermitteln mit dieser Zuordnung gerechtfertigt.

Allerdings droht die klassische Legitimation des öffentlichen Verkehrs als Teil staatlicher Daseinsvorsorge brüchig zu werden. Diese Erosion wird verstärkt, weil die künftigen Alten, abgesehen von den Hochbetagten, in ihrer großen Mehrheit keine so genannten captives, sondern ans Autofahren gewöhnte Verkehrsteilnehmer mit eigenem Gefährt sein werden. Der Staat ist zwar in der Pflicht, einerseits eine Grundversorgung für diejenigen zu sichern, die nicht auf ein Auto zugreifen können und andererseits öffentliche Verkehrsalternativen in den Städten zu gewährleisten, wo die Dominanz des Autos ansonsten zu Stillstand und mangelnder Erreichbarkeit führt. Das kann er auf verschiedenen Wegen tun, ohne selbst Produzent von Verkehrsleistungen sein zu müssen; der Staat handelt mehr und mehr als Gewährleister einer Mindestversorgung.

Die Anpassungen in der Verkehrspolitik an die demografisch und wirtschafts- sowie regionalstrukturell verstärkten Verschiebungen in der Nachfrage in den verschiedenen Verkehrsmärkten zum einen und an die Gleichzeitigkeit von Schrumpfen und Wachsen zum anderen stehen erst am Anfang. Zunächst ist eine Überprüfung der im Bundesverkehrswegeplan (BVWP) festgeschriebenen Infrastrukturinvestitionen bis 2015 überfällig. Denn der BVWP beruht nach wie vor auf dem generellen Wachstums- und Vorleistungsparadigma. Weiterhin gehört die gesamte gesetzliche Basis der bisherigen Verkehrspolitik, vom Personenbeförderungsgesetz (PbfG) über das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) bis hin zu den ÖPNV-Gesetzen der Länder, auf den Prüfstand. Eine erforderliche Skalierung des Angebotes im Verkehr ist in diesen Gesetzen nicht vorgesehen. Ziel der Novellierung der gesetzlichen Grundlagen im Verkehrssektor muss es daher sein, zum einen Fehlinvestitionen zu vermeiden und zum anderen Produktinnovationen, insbesondere bei den flexiblen Bedienformen und »neuen Gemeinschaftsverkehren«, zu ermöglichen. Dafür bedarf es einer stärkeren Eigenverantwortung der Verkehrsanbieter und unternehmerischer Initiative sowie – besonders in Entleerungsräumen – bürgerschaftlichen Engagements.

Im Mittelpunkt einer notwendigen Anpassungsstrategie muss die Reform der Finanzierung von Verkehr und seiner Infrastruktur stehen. Dazu gehört auch, aber nicht nur, der Abbau steuerlicher Abzugsmöglichkeiten für die abhängig Beschäftigten wie die Entfernungspauschale, die das berufliche Pendeln begünstigt und das Wohnen im Grünen geradezu anreizt.(3) Unter den Zwängen der Haushaltskonsolidierung werden auch die Finanzhilfen des Bundes an die Länder, die seit Mitte der 1990er-Jahre das Regionalisierungsgesetz für den Nahverkehr vorsieht, zunehmend schwerer zu begründen sein. Sinken die Regionalisierungsmittel, müssen entweder die Länder und Kommunen selbst einen höheren Zuschuss für den Nahverkehr leisten, oder das Nahverkehrsangebot wird entsprechend den Kürzungen ausgedünnt. Eine andere Reaktion könnte sein, die Fahrgasteinnahmen über höhere Fahrpreise und/oder mehr Fahrgäste zu steigern. In diesem Fall sind die Verkehrsunternehmen gefordert. Sie müssen stärker denn je kundenorientiert arbeiten und sich um neue Produkte bemühen.

Die Ziele einer Finanzreform im Verkehrssektor lassen sich pointiert so formulieren: Vermeidung von Fehlallokationen öffentlicher Mittel bei Investitionen und Betriebszuschüssen sowie durch steuerliche Anreize, Internalisierung externer Kosten durch den Einstieg in eine Nutzerfinanzierung sowie Abbau innovationshemmender Überregulierungen und Subventionen.

Doch geht es nicht »nur« um eine Anpassung der Verkehrspolitik und der Umsteuerung in der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung an veränderte Rahmenbedingungen einer schrumpfenden Gesellschaft. Im Kern ist mit den skizzierten Folgen des demografischen und wirtschaftsstrukturellen Wandels das Selbstverständnis der bundesdeutschen Nachkriegsdemokratie tangiert. Offenbar ist der einst harte Standortfaktor Infrastruktur für Unternehmen und Bürger nicht so relevant, als dass Standortentscheidungen davon maßgeblich bestimmt werden. Mehr und bessere Infrastruktur führt offensichtlich nicht automatisch zu mehr Wachstum. Weder im Osten, wo neue Straßen, Hochleistungsdatenleitungen und komplett vorbereitete Gewerbegebiete kaum jemanden locken können. Noch im alten Westen, wo es zum Beispiel im Ruhrgebiet und auch in den Mittelstädten des Saarlandes oder in Rheinland-Pfalz an infrastrukturellen Anbindungen oder an preisgünstigen Gewerbeflächen wahrlich nicht mangelt. Infrastrukturvorleistungen sind nicht der Schlüssel zum ökonomischen Erfolg einer Region. Wenn diese Kausalverbindung je gestimmt hat, dann vermutlich unter Bedingungen mangelnder Straßen- und Bahnverbindungen oder als Gewerbeflächen rar waren, weil großindustrielle Nutzer so viel für sich in Beschlag nahmen. Diese Zeiten sind längst Vergangenheit.

Wenn die Unterschiede zwischen Boomregionen hier und Entleerungszonen dort so groß sind, wie sie sind, dann ist es sinnlos, dass für beide Fälle die gleiche staatliche Regelungsdichte gilt. Die Einheitlichkeit der Rechtsverhältnisse als abstraktes Verfassungsprinzip wird zur Parodie, wenn beispielsweise die Restbestände des öffentlichen Nahverkehrs in der Uckermark genauso genehmigt, ausgeschrieben und mit Bonus-Malus-Zahlungen belegt werden wie der sehr dichte und lukrative ÖPNV in München. Dort, wo es keinen Markt für öffentliche Güter gibt, ist eine engmaschige Kontrolle potenzieller Anbieter kontraproduktiv. Eine hohe Regelungsdichte schreckt jeden kommerziellen Anbieter ab, zivilgesellschaftlich organisierte Angebote werden ebenso abgewürgt.

In der Verkehrspolitik würde ein Pfadwechsel die Neuordnung der gesetzlichen Grundlagen für den öffentlichen Verkehr und insbesondere die Neuausrichtung der Infrastrukturpolitik und -finanzierung bedeuten.(4) Jeder Wechsel im Modus der Finanzierung öffentlicher Güter ist politisch heikel, weil er neben potenziellen künftigen Gewinnern eben auch faktische gegenwärtige Verlierer hervorbringt. Ein Kurswechsel ist noch schwieriger, wenn der sich abzeichnende demografische Wandel zwar mittlerweile Teil des öffentlichen Diskurses geworden ist, aber die realen Auswirkungen der alternden und schrumpfenden Gesellschaft erst später, frühestens in einigen Jahren und massiv sogar erst nach Jahrzehnten, zu spüren sind. Die Abkehr von einer kompensatorischen Infrastrukturpolitik im Verkehr und der Umstieg auf eine Nutzerfinanzierung bedeuten auch den Wechsel von einer Objektförderung zur Subjektförderung, wie sie im Wohnungsbau bereits realisiert worden ist. An die Stelle eines flächendeckenden Angebots von Bussen und Bahnen würden bei Bedürftigkeit individuelle Hilfen treten. Ein Mobilitätsgeld, Taxi-Gutscheine oder sogar Beihilfen für eine Autoanschaffung könnten sinnvolle Instrumente sein, um individuelle Mobilität dort zu sichern, wo kollektive Verkehrsangebote nicht mehr vorhanden sind.

Der demografische und wirtschafts- sowie regionalstrukturelle Wandel, aber auch die fortschreitende gesellschaftliche Individualisierung und die chronische Krise der öffentlichen Haushalte zwingen zu einer Neujustierung staatlicher Verkehrs- und Infrastrukturpolitik. In den sich rapide entleerenden Regionen Ostdeutschlands ist die Dringlichkeit für diese Neujustierung am größten, die im Übrigen durchaus mit Innovationschancen verbunden ist. Mittlerweile haben sich beinahe alle Erwartungen, die mit der expansiven Infrastrukturpolitik der letzten eineinhalb Jahrzehnte in den neuen Bundesländern verbunden waren, als Illusionen entpuppt. Aufwändige Verkehrsinfrastrukturen wie die Bahngleise und Bahnhöfe sind sinnlos, wo kaum noch jemand wohnt und keine wirtschaftlichen Aktivitäten stattfinden. Staatliche Vorleistungen beim Straßenbau sind oft nichts anderes als Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Ihre Wirkungen sind sogar bisweilen kontraproduktiv. Gerade gut ausgebaute Verkehrswege – noch dazu kaum frequentiert und damit fast immer leer – laden geradezu zum Fernpendeln ein. Gleichsam im Zeitraffer scheint eine Entwicklung vorweggenommen worden zu sein, die auch in anderen Teilen Deutschlands bevorsteht.

1) Für das Jahr 2010 rechnet die Landesregierung damit, dass in den Regionen außerhalb des Ballungsraums Berlin die Zahl der Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe I auf 46 Prozent des Bezugsjahres 2001 sinken wird (Land Brandenburg 2004: 32). Ein Teufelskreis setzt ein: Denn für die übrig bleibenden Schüler bedeutet das in vielen Fällen noch längere Anfahrtswege zum Unterricht. Der durchschnittliche Einzugsbereich eines Brandenburger Gymnasiums wird ab dem Schuljahr 2007/2008 voraussichtlich 350 Quadratkilometer umfassen, was beinahe der Größe des Bundeslandes Bremen entspricht (ebenda).

2) Eindeutig ist aber auch, dass das Auto der Zukunft ein ganz anderes als das bisherige Auto sein muss. Das konventionelle Auto gerät im Zuge eines verschärften Klimaschutzes und angesichts des Endes des »billigen Öls« unter einen doppelten Druck. Das zukunftsfähige Auto muss postfossil angetrieben sein und wesentlich effizienter eingesetzt werden. Das ist keineswegs trivial, weil es die Umkehrung der bisherigen Dynamik der Automobilentwicklung bedeutet, seit Jahrzehnten werden die Autos größer, schwerer und schneller. Beinahe alle Effizienzgewinne in der Verbrennungsmotortechnik wurden durch Gewichtszunahmen und höhere Antriebsleistungen »aufgefressen«. Hier ist ein Trendbruch überfällig, der relative Erfolg der Hybridtechnik und die jüngsten Verkaufserfolge von Klein- und Kleinstwagen sind mögliche Vorboten dafür.

3) Ohne Zweifel ist die Entfernungspauschale nicht der alleinige Grund, den »Traum vom Eigenheim« zu verwirklichen. Auch in den Ländern, in denen es keine steuerliche Entlastung der Pendlerinnen und Pendler gibt, streben viele nach diesem Siedlungsideal. Mindestens so relevant sind die Grundstückspreise, je weiter vom Stadtzentrum entfernt, desto günstiger sind sie. Angesichts hoher Treibstoffkosten kann aber die Steuerentlastung durch eine Entfernungspauschale den Ausschlag für die Entscheidung geben, weitab von allen Siedlungskernen auf der »grünen Wiese« das Häuschen zu bauen und damit eine weniger entfernungsintensive Residenzwahl zu verhindern.

4) So hat es der Wissenschaftliche Beirat beim Verkehrsministerium Anfang 2004 mit aller ihm eigenen Zurückhaltung in seinen Handlungsempfehlungen formuliert: »Es erscheint begründet, den finanziellen Ansatz für die Infrastrukturerhaltung sowie für eine Effizienzsteigerung der Infrastrukturnutzung durch Verkehrs-System-Management und Mobilitätsmanagement zu Lasten des Infrastrukturneubaus und -ausbaus zu verstärken, um damit kurz- und mittelfristige Kapazitätsengpässe begrenzter Zeitdauer bewältigen zu können, ohne langfristig ineffiziente Überkapazitäten bereitzustellen. ... Es wird weiterhin empfohlen, die Finanzierung von Neubau- und Ausbauinvestitionen über Gebührenkonstruktionen – analog der Lkw-Maut – bei langfristig rückläufiger Nachfrage vermehrt den Nutzern, das heißt insbesondere auch der heutigen Generation anzulasten.« (Wissenschaftlicher Beirat beim BMVBW 2004: 414/5)

Canzler, Weert/Knie, Andreas (1998): Möglichkeitsräume. Grundrisse einer modernen Mobilitäts- und Verkehrspolitik, Wien/Köln/Weimar

Canzler, Weert (2007): »Verkehrsinfrastrukturpolitik in der schrumpfenden Gesellschaft«, in: Schöller, Oliver/Canzler, Weert/Knie, Andreas (Hrsg.): Handbuch Verkehrspolitik, Wiesbaden, S. 510–532

Canzler, Weert/Blümel, Hermann/Knie, Andreas/Ruhrort, Lisa (2007): »Zukunftsfähige Mobilitätsangebote für schrumpfende Regionen«, in: InnoZ Bausteine Nr. 2, Berlin (download unter: http://www.innoz.de/innoz-baustein-02.pdf)

DIW/Infas (2003): Mobilität in Deutschland 2002, Berlin

Kaufmann, Franz-Xaver (2005): Schrumpfende Gesellschaft. Vom Bevölkerungsrückgang und seinen Folgen, Frankfurt am Main

Land Brandenburg (2004): Bericht zu den demografischen und wirtschaftsstrukturellen Veränderungen in Brandenburg, hrsgg. von der Staatskanzlei des Landes Brandenburg, Potsdam

Projektgruppe Mobilität (2004): Die Mobilitätsmaschine. Versuche zur Umdeutung des Autos, Berlin

Statistisches Bundesamt (2006): Bevölkerung Deutschlands bis 2050. 11. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden

Topp, Hartmut H. (2006): »Demografischer Wandel und Verkehr: Wirkungen und Konsequenzen«, in: Internationales Verkehrswesen, Heft 3/2006, S. 85–91

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (2004): »Demographische Veränderungen – Konsequenzen für Verkehrsinfrastrukturen und Verkehrsangebote«, Berlin (veröffentlicht in: Informationen zur Raumentwicklung, Heft 6/2004, Anhang I, S. 401–417)