Uschi Eid

Beim Wasser zählt die Qualität

Ob private oder öffentliche Hand: Optimierung der Wasserversorgung jenseits ideologischer Muster

Das »Uno-Jahr des Wassers« neigt sich dem Ende. Noch 2002 krönte der deutsche Journalistenverband »Netzwerk Recherche« das Thema Wasserversorgung zum »am meisten von der Öffentlichkeit missachteten Thema«. Ende 2003 stellt sich die Situation ganz anders dar. In jüngster Zeit ist eine ebenso intensive wie kontroverse Debatte entstanden zur Frage, wie die Anzahl der Menschen, die über keinen Zugang zu sauberem Wasser und über keinen Anschluss zu Abwasserentsorgung verfügen, bis zum Jahr 2015 halbiert werden kann.(1) Am Ende des Wasser-Jahres ist offenkundig: Kaum ein Einzelproblem ist für die Länder des Südens so wichtig wie die Wasserversorgung.(2)

Verbesserung der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung

Worum geht es? Um die im Jahr 2000 auf der UNO-Sondergeneralversammlung vereinbarten und auf der UNO-Konferenz zur Nachhaltigen Entwicklung im Jahr 2002 in Johannesburg bekräftigten Ziele zu erreichen, müssten täglich 300000 Menschen an eine saubere und langfristig funktionierende Trinkwasserversorgung und etwa 400000 an eine sanitäre Basisversorgung angeschlossen werden. In finanzieller Hinsicht heißt das, dass weltweit im gesamten Wassersektor – je nach zu Grunde liegender Berechnung und Technologie – jährlich zwischen 35 Milliarden (Water Aid) und 180 Milliarden US-Dollar (World Water Council)(3) zur Verfügung gestellt werden müssten. Weder verfügt die öffentliche Hand in vielen Ländern in Asien, Afrika und Lateinamerika über die notwendigen Investitionssummen noch kann der fehlende Betrag über Transferleistungen im Rahmen der Entwicklungshilfe aufgebracht werden. Aus diesem Grund wird zunehmend versucht, die Finanzierungslücke über die Beteiligung des Privatsektors zu schließen. Und genau an dieser Frage entzündet sich die Debatte. Die beiden Pole bilden auf der einen Seite die organisierten Globalisierungsgegner und –kritiker(4), die prinzipiell gegen jede Form der Kommerzialisierung des Wassersektors kämpfen (»Wasser ist keine Ware«); auf der anderen Seite befinden sich die Vertreter der Öffnung aller Branchen und Märkte (»Wassermärkte weltweit liberalisieren«).

Wasser und GATS

Neue Nahrung erhielt die gesamte Debatte durch den Streit um die Liberalisierung von Dienstleistungen im Rahmen der GATS-Verhandlungen.(5) Der Vorwurf der Globalisierungskritiker richtet sich vor allem gegen die EU. Sie unterstellen der EU, dass sie im Rahmen der GATS-Verhandlungen Druck auf die Entwicklungsländer ausübe, ihren Wassersektor zu öffnen und zu Gunsten europäischer privater Wasserversorgungsunternehmen zur Privatisierung freizugeben. Geht man diesem Vorwurf nach, so stellt sich heraus, dass er in dieser Form nicht haltbar ist. Denn einmal enthält GATS kein allgemeines Liberalisierungsgebot, das alle WTO-Mitgliedsstaaten zur Liberalisierung verpflichtet. Die Pflicht zur Zulassung ausländischer Dienstleistungsanbieter im Wassersektor besteht nur dann, wenn hierfür von Seiten eines Staates ausdrücklich eine Liberalisierungsverpflichtung eingegangen wurde. Zudem können die WTO-Mitgliedsstaaten im Rahmen der von ihnen eingegangenen Liberalisierungsverpflichtungen den Umfang, in dem sie ausländischen Wasserversorgungsunternehmen den Marktzugang eröffnen, einschränken und mit klaren Auflagen versehen. Jedes WTO-Mitglied entscheidet selbst, ob es Dienstleistungen im Wassersektor für den internationalen Wettbewerb öffnet und unter welchen Bedingungen dies geschehen soll. Staatliche Vorschriften, die etwa den Schutz der Konsumenten, die Qualität der Wasserversorgung oder auch Umweltbelange betreffen, können trotz freiwilliger Verpflichtung zur Liberalisierung aufrechterhalten werden.

Tatsache ist, dass die EU 72 Staaten aufgefordert hat, ihre Wassermärkte zu öffnen. Die 35 Liberalisierungsangebote, die bislang von Entwicklungsländern gemacht worden sind, beinhalten kein Angebot im Wasserbereich. Die aufgeheizte Debatte um die Liberalisierung des Wassersektors in Entwicklungsländern, wie sie bei uns derzeit geführt wird, entspricht somit nicht der bisherigen Verhandlungsrealität. Auch die Tatsache, dass sich ausländische Konzerne immer weniger in Entwicklungsländern engagieren – so werden weltweit nur fünf Prozent der Wasserversorgung durch Investitionen privater Wasserunternehmen getragen – konnte nicht dazu beitragen, die Debatte in pragmatischere Bahnen zu lenken und zu entideologisieren.

Wasserversorgung in privaten Händen – jenseits von Cochabamba

Der heftige Streit um die Beteiligung des Privatsektors hat sich ausgeweitet. Ein Beispiel, das von den Kritikern immer und immer wieder genannt wird, ist Cochabamba. Der »Wasseraufstand« in der bolivianischen Stadt, deren Einwohner das transnationale Unternehmen Aguas del Tunari im April 2000 nach dessen Preiserhöhungen quasi vertrieben, ist zum Symbol für die angeblich verheerenden Schäden geworden, die Privatunternehmen in der Wasserversorgung in Entwicklungsländern anrichten. Tatsächlich ist Cochabamba ein Beispiel für einen gescheiterten Privatisierungsversuch im Wassersektor. Bei genauerem Hinsehen allerdings können die Gründe des Scheiterns ziemlich klar identifiziert und somit entmystifiziert werden. Es wurde am Verbraucher vorbeigeplant, es mangelte an Transparenz, Flexibilität und dem Willen zur Kommunikation mit dem Endverbraucher. Konkrete Beispiele sind: Die nötigen Gebührenerhöhungen wurden ohne Konsultation der Bevölkerung beschlossen; sie wurden bereits erhoben, noch bevor eine spürbare Verbesserung der Dienstleistungen oder ein Ausbau des Versorgungsnetzes erfolgt war. Statt die Gebührenerhöhungen zumindest mittelfristig vollständig für die Verbesserung der Wasserversorgung zu reinvestieren, waren sie auch für ein teures Bewässerungs- und Wasserkraftprojekt vorgesehen. Hinzu kam, dass informelle Wasserverkäufer durch die Aktivitäten von Tunari und durch ein Verbot der Nutzung von Grundwasser aus privaten Brunnen ihre Existenz gefährdet sahen. Sie nutzten die Proteste ebenso wie die Kokabauern und die politische Opposition und schlossen sich mit ihren Partikularinteressen dem Aufstand an.

Ein Gegenbeispiel liegt nur ein paar Hundert Kilometer von Cochabamba entfernt, nämlich in Boliviens Hauptstadt La Paz.(6) Dort versuchte die bolivianische Regierung in dem Vorort von La Paz, El Alto, die Wasserversorgung der in den Neunzigerjahren von 350000 auf fast 1 Million Menschen angewachsenen Armensiedlung durch den öffentlichen Versorger Sampana zu verbessern. Dies scheiterte daran, dass zwar die Quote der Haushalte, die sich einen Trinkwasseranschluss leisten konnten, auf 85 Prozent anstieg, aber gerade die ärmste Bevölkerung nicht einbezogen wurde.

Die Bedingungen und Folgen des Scheiterns sollen hier ausführlicher dargestellt werden, da sie exemplarisch für Entwicklungsländer sind. Das Scheitern des öffentlichen Wasserversorgers hat zwei Hauptgründe: Erstens politische Verstrickungen, der Aufsichtsrat ist vorwiegend mit Politikern besetzt. Zweitens fehlt es dem meist defizitären Unternehmen sowohl an Kapital, um in die Versorgung der ärmeren städtischen Randgebiete zu investieren, als auch an Leistungsanreizen, dies zu tun. Die Folge ist: Die armen Bewohner ohne Anschlüsse müssen ihr Wasser weiterhin bei den so genannten fliegenden Wasserhändlern kaufen, die vielfach das Zehnfache des Preises für Leitungswasser verlangen. Die ungenügende Wasserentsorgung hatte in der Umgebung von El Alto entsprechend schlimme Folgen für den Rio Secco und damit den Titicacasee. 1997 entschloss sich die Weltbank zu einem Schritt, den sie ihren Kritikern zufolge niemals hätte machen sollen: Sie knüpfte die Verlängerung eines Kredites an die Übergabe der Wasserversorgung in private Hände. Den Zuschlag für die 30-jährige Konzession erhielt das Konsortium AISA, an dem die französische Suez die Mehrheit hält.

Durch Investitionen von insgesamt 53 Millionen US-Dollar stieg im Großraum La Paz die Zahl der Wasseranschlüsse in den letzten fünf Jahren auf 225000, ein Plus von 45 Prozent. Ein Großteil der Anschlüsse (45000) wurde im ärmlichen El Alto verlegt. Der Anteil der an Abwasserkanäle angeschlossenen Haushalte in El Alto stieg von 30 auf 54 Prozent. In La Paz selbst wird mittlerweile das Abwasser von rund 90 Prozent der Haushalte entsorgt, und auch im direkten Vergleich mit dem Staatsunternehmen hat AISA die Nase vorn: In seinen ersten drei Jahren legte das Privatunternehmen bereits 60 Prozent mehr neue Trinkwasser- und 180 Prozent mehr Abwasseranschlüsse als der öffentliche Versorger in den letzten drei Jahren. Und die Tarife des einzigen privaten Betreibers Boliviens gehören heute landesweit zu den niedrigsten und sind sozial gestaffelt.

In La Paz zeigt sich, was mittlerweile in zahlreichen Fällen privater Wasserversorgung gilt: Ob sie Erfolg haben, hängt vor allem davon ab, ob von Beginn an kompetente Regulierer am Werk sind und eine Trennung von Politik, Regulierer und Betreiber gelingt. Während sich in manch anderen Ländern die Ausschreibungen häufig nur auf den niedrigstmöglichen Wasserpreis bezogen, drehten die Regulierer von La Paz von Beginn an den Spieß um. Sie konzentrierten den Wettbewerb auf eine armutsorientierte Frage: Wer bietet die größten Investitionen in neue Anschlüsse? Zugleich legten sie die Preise für fünf Jahre fest und schlossen damit das Problem aus, dass ein Investor – wie in Cochabamba – zuerst die Preise erhöht und erst später das Angebot verbessern will.

Dass die Verbesserung der Wasserversorgung durch die Beteiligung von Privatunternehmen durchaus gelingen kann, zeigt sich nicht nur in La Paz: Mittlerweile gibt es eine Fülle von erfolgreichen Ansätzen für eine armutsorientierte Regulierung privater Wasserversorger, etwa in Städten Gabuns, Südafrikas, der Elfenbeinküste, Chiles oder auch Kolumbiens. Im kolumbianischen Cartagena (7) konnte der private Investor Aguas de Barcelona seit den Neunzigerjahren große Effizienzgewinne erzielen und so den Zustand beenden, dass nur acht Prozent der Bevölkerung 24 Stunden am Tag Zugang zu Trinkwasser haben und 60 Prozent des Wassers verloren gehen oder nicht bezahlt werden. In der Versorgung der ärmsten Viertel gibt es noch Handlungsbedarf, dennoch ist durch die Investitionen des spanischen Konzerns das Netz bis heute um 50 Prozent ausgebaut worden, neun von zehn Haushalten besitzen Wasseranschlüsse, die Verluste sind auf gut 40 Prozent gesunken und der spanische Privatversorger macht im Gegensatz zu seinem stadteigenen, durch Interessenskollisionen blockierten Vorgänger noch Gewinn. Für Lateinamerika insgesamt kommt die Weltbank zu folgenden Resultaten: Wo der Privatsektor sich beteiligte, verbesserte sich der Zugang zu Trinkwasser und Abwasserentsorgung zwischen 5 und 30 Prozent, und die Kindersterblichkeit nahm in der Folge um 5 bis 9 Prozent ab.

Ansätze deutscher Entwicklungszusammenarbeit im Wassersektor

Die ausführliche Beschreibung obiger Beispiele soll keinesfalls bedeuten, dass ich grundsätzlich der Privatisierung das Wort reden möchte. Es ging mir darum, dass es – entgegen der vorherrschenden Meinung im öffentlichen Antiglobalisierungs-, Antiprivatisierungs- und Antiliberalisierungsdiskurs – erfolgreiche Beispiele privater Wasserversorgung gibt.

Um Wasserversorgung und Entsorgung für Menschen in der Dritten Welt zugänglich zu machen, um Effizienz und Nachhaltigkeit im Wassersektor zu fördern, Partnerländer in ihrer Wasserpolitik zu beraten und ihre Institutionen zu fördern, hat die Bundesregierung die Kooperation im Wassersektor zur höchsten Priorität erklärt und stellt pro Jahr hierfür rund 350 Millionen Euro zur Verfügung.(8) In diesem Rahmen fördert das BMZ auch die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft. Aus den hierbei gemachten, sehr unterschiedlichen Erfahrungen wurden entsprechende Konsequenzen gezogen. Damit die Beteiligung privater Unternehmen im Wassersektor im entwicklungspolitischen Sinne wirksam ist, müssen die Partnerländer folgende Rahmenbedingungen aufweisen oder schaffen: Politische, regulatorische und operative Funktionen müssen getrennt sein; Wettbewerb und kommerzielle Leistungskriterien müssen eingeführt werden und die sektoralen Rahmenbedingungen wie etwa eine klar formulierte Wasserpolitik, gesetzliche Vorgaben, Tarifsysteme und Kontroll- beziehungsweise Sanktionsmechanismen müssen hinreichend entwickelt sein. Allerdings zeigt die praktische Erfahrung, dass diese genannten Rahmenbedingungen nicht nur im Zusammenhang mit einer Privatisierung entscheidend sind, sie sind es ebenso für ein langfristig wirksames und effizientes Wirtschaften von öffentlichen Versorgungsunternehmen. Ob die Wasserversorgung letztlich privat – sei es durch ausländische oder inländische Unternehmen –, kommunal oder genossenschaftlich organisiert und langfristig sichergestellt wird, darf keine Glaubensfrage sein, sondern sollte im jeweiligen lokalen oder regionalen Kontext entschieden werden. International stellt sich uns die Aufgabe, einen Dialog zwischen Politik, Experten und Interessenvertretern zu organisieren, um diesen Prozess zu begleiten. Dabei gilt es, die Erfahrungen aus negativen und positiven Beispielen auszuwerten und zum Beispiel im Sinne eines möglichen Kriterienkatalogs politische Konsequenzen aus der Praxis zu ziehen. Wir haben mit einem ähnlichen Vorgehen in der umstrittenen Frage von Großstaudämmen international einen pragmatischen und sehr erfolgreichen Weg beschritten. Dies sollte bei allen Gegensätzen auch in der Frage der Beteiligung der Privatwirtschaft an der Wasserversorgung möglich sein. Ich sehe keinen Grund, der dagegen spricht.

Zu diesem und den weiteren Millennium Development Goals siehe www.un.org/english/engtxt.htm.

Siehe The United Nations: Water for People, Water for Life: The United Nations World Water Development Report. New York 2003. Siehe auch www.unesco.org/bpi/wwdr/World_Water_Report_exum_ger.pdf.

Siehe www .wateraid.orgul; www.worldwatercouncil.org.

Siehe u.<|>a. Social Watch Deutschland: Report 2003 – Die Armen und der Markt, Heidelberg 2003; Maude Barlow, Tony Clarke: Blaues Gold – Das globale Geschäft mit dem Wasser, München 2003.

Informationen zum Stand der GATS-Verhandlungen finden sich auf den Webseiten des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit (www.bmwi.de) und der Welthandelsorganisation www.wto.org/english/trato_e/serv_e/gatsfacts1004_e.pdf.

Siehe u.<|>a. Kristin Komives: Designing Pro-Poor Water and Sewer Concessions: Early Lessons from Bolivia. Policy Research Working Papers, The World Bank Group 1999; Operations Evaluation Department: Bolivia Water Management: A Tale of Three Cities. The World Bank Group, Nummer 222, Spring 2002; Kreditanstalt für Wiederaufbau: Abwasserentsorgung in El Alto – Schlussprüfungsbericht und BMZ-Einzelevaluierung 2002 (unveröffentlicht); Richard Franceys: Why should governments serve the poor?, Id21 Research Highlight, 2001-June-12, The Institute of Development Studies, University of Sussex, Brighton (UK) 2001.

Zu Fortschritten wie auch Problemen in Cartagena siehe z.B.: Andrew Nickson: Establishing and Implementing a Joint Venture. Water and Sanitation Services in Cartagena, Columbia. Working Paper, London (GHK International) 2001.

Siehe BMZ Materialien Nr. 114: Wasser-Antworten auf die globale Krise, Bonn 2001; BMZ Materialien Nr. 099: Wasser – Konflikte lösen, Zukunft gestalten, Bonn 1999; BMZ Arbeitspapier Nr. 8: GATS and the Liberalisation of Water Supply Services, Bonn/Eschborn, Februar 2003.

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Wasser: ein öffentliches Gut – aber auch ein knappes Wirtschaftsgut

Auf der Bonner Süßwasserkonferenz im Dezember 2001(1)wurde der Grundsatz bestätigt, dass Wasser prinzipiell ein öffentliches Gut ist und als solches im Besitz der Öffentlichkeit verbleiben muss – auch dann, wenn die dazugehörigen Dienstleistungen privatisiert werden. Das heißt aber nicht, dass Wasser bei der Nutzung als Trinkwasser oder für sonstige Zwecke kostenlos zu haben sei oder notwendigerweise – wenn es für Konsumzwecke abgegeben wird – ein öffentliches Gut bleibt.

Hinzu kommt, dass Süßwasser in einigen Regionen dieser Welt immer knapper wird: Erstens wächst die Bevölkerung. Zusammen mit Wirtschaftswachstum und sozialer Entwicklung führt das zu einem Anstieg der Nachfrage nach Wasser, sowohl für direkte menschliche Nutzung als auch für die Landwirtschaft und Industrie. Zweitens sinkt der Vorrat an brauchbarem Wasser. Auf Grund der Verschmutzung durch Haus- und Industrieabwässer sowie durch unsachgemäßen und übermäßigen Einsatz von Düngemittel und Agrarchemikalien nimmt die Wasserqualität ab. Drittens wird Wasser vergeudet. Sowohl in der Landwirtschaft als auch bei der städtischen Versorgung ist die Effizienz sehr gering. Oft sind die Preise zu niedrig, Wasserrechnungen werden nicht ausgestellt oder Außenstände nicht eingetrieben, Leitungsnetze sind marode und die Kosten schlecht funktionierender und schlecht geführter Wasserversorgungsbetriebe sind viel zu hoch.

Damit die knappe Ressource Wasser allen Menschen zugänglich gemacht werden kann, muss sie wie ein knappes Wirtschaftsgut behandelt werden – auch das wurde im internationalen Konsens in Bonn beschlossen. Und dieses Prinzip hat sowohl für öffentliche als auch für private Wasserversorger zu gelten. Dies setzt voraus, dass Wasser, also die Bereitstellung von Wasser, einen Preis hat. Die oft geäußerte Sorge, dass man damit die Ärmsten trifft, da sich diese den Kauf von Wasser nicht leisten könnten, ist ernst zu nehmen. Eine der Empfehlungen der Bonner Süßwasserkonferenz lautet deshalb, dass zwar Kostendeckung über Nutzergebühren erreicht werden soll, gestaffelte Tarife aber sicherstellen müssen, dass auch die Ärmsten sich Wasser leisten können. Diese Grundvoraussetzung muss für private Anbieter genauso wie für öffentliche gelten.

Die Handlungsempfehlungen des Abschlussdokuments und weitere Konferenzdokumente sind abrufbar unter: www.water2001.de.