Nora Damme/Daniel Dettling
Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zu den Kosten der Kinderbetreuung aus dem Jahre 1998 und zuletzt zur Pflegeversicherung bedeuten für den Gesetzgeber die Wende von einer zukunftsblinden hin zu einer generationengerechten und nachhaltigen Politik. Fraglich ist aber, ob ein Kurieren an den Symptomen (Kindergeld, Erziehungszeiten) den drängenden Problemen noch gerecht wird. Bisher wurde Familienpolitik immer als Transferpolitik interpretiert. In Form des Familienlastenausgleichs hat es diese Politik aber weder vermocht, die Geburtenrate noch die Erwerbsquote der Frauen zu steigern. Beides hängt unmittelbar zusammen.
Eine Antwort auf das zentrale Problem der doppelten Kinderarmut – immer weniger Kinder werden geboren und immer mehr Kinder leben unter wirtschaftlich prekären Bedingungen – steht politisch auch unter der neuen Bundesregierung aus. Während die SPD es bis zur nächsten Bundestagswahl bei einer Erhöhung des Kindergeldes belassen will, fordern die Grünen eine flächendeckende Ausstattung mit Kinderbetreuungsplätzen und Ganztagsschulen. Das zentrale Problem – eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf – wird damit aber nicht annähernd gelöst.
Nicht "entweder – oder" sondern "sowohl – als auch" lautet heute die Devise. Jeweils drei Viertel der in der Shell-Studie befragten Jungen und Mädchen zwischen 15 und 24 Jahren nannten Familie und<D> Beruf als zentrale Lebenskonzepte.
Mit der Geburt des ersten Kindes steht jedes Paar vor der Frage nach dem "Wie" der Vereinbarkeit. In 98 Prozent der Fälle ist es die Frau, die zunächst aus dem Erwerbsleben ausscheidet – nicht ohne Folgen. Nur knapp die Hälfte aller Mütter von Kindern im Vorschulalter arbeitet, neunzig Prozent davon Teilzeit. Je länger die Unterbrechung, umso schwieriger gelingt der Wiedereinstieg. Die deutsche Gesellschaft leistet es sich so, auf einen wesentlichen Teil seiner teuer ausgebildeten Arbeitskräfte zu verzichten.
Alle demografischen und individuellen Entwicklungen ignorierend, wurde dagegen das politische Leitbild – Familie ist dort, wo Mütter bei ihren Kindern sind – bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Betreuungs- und Erziehungsbedarf aus dem Jahr 1998 nicht aufgegeben. In diesem Urteil bestätigte das Gericht, was politisch lange offenkundig war: Weder Splittingvorteile noch doppeltes Erwerbseinkommen sind in der Lage, die Kosten für die Betreuung von Kindern auch nur annähernd auszugleichen und stärkere Anreize für mehr Kinder zu setzen.
Das Problem der Familienpolitik ist ein Problem der Fehlanreize. Die gegenwärtige Politik stellt für die Bürger keinen Anreiz dar, das "Risiko Kind" einzugehen. Ein Teil der Kinderlosen verfolgt eine Strategie der präventiven Gegenausbeutung: Sie verlassen die gesetzlichen, kollektiven Institutionen und flüchten in private Sicherungssysteme, die als demografieresistent, das heißt kinderresistent, gelten. Familienpolitik hat in Deutschland noch immer die Konnotation von Armuts- und Almosenpolitik. Deren Erfolgsgrad bemisst sich nach der Großzügigkeit der Parteien beim Kindergeld: Wer bietet mehr? Dabei ist es höchst fraglich, ob Kindergeld, Steuernachlässe und staatliche Unterstützung überhaupt einen Einfluss auf die Geburtenrate haben. Zu komplex sind die Motive und individuellen Rahmenbedingungen der privaten Entscheidung für ein Kind. So ermittelte der "Fertility and Family Survey" der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen, dass zwar 78 Prozent der westdeutschen Befragten mit dieser staatlichen Unterstützung rechnen. Doch nur ein Viertel gab an, davon ihren Kinderwunsch abhängig zu machen.
Familienpolitische Ziele können nicht ohne Zusammenhang mit dem System der sozialen Sicherung gesehen werden. Unter verbesserten Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf stieg in Frankreich die Geburtenrate innerhalb der letzten fünf Jahre von 1,7 auf 1,9. Damit hat Frankreich die höchste Rate innerhalb der Europäischen Union. Doch haben die Rahmenbedingungen vor allem Einfluss auf die ökonomische Situation der Familien. Fast 70 Prozent aller Französinnen sind berufstätig. Ebenso lässt sich die Tatsache, dass in Ostdeutschland verheiratete Mütter verglichen mit denen in Westdeutschland seltener sozialhilfebedürftig sind, auf das noch immer dichtere Angebot an Kinderbetreuung und eine andere Einstellung zur Müttererwerbstätigkeit zurückführen.
In Deutschland wird der Ruf nach besseren Kinderbetreuungsmöglichkeiten laut. In einer aktuellen Allensbach-Befragung gaben 64 Prozent der Frauen in Westdeutschland und 56 Prozent im Osten an, dass die Öffnungszeiten von Kindergärten besser auf die Arbeitszeiten von Müttern und Vätern abgestimmt werden sollten. Zwar hat seit 1996 jedes Kind ab drei Jahren einen Anspruch auf einen Kindergartenplatz. Für unter Drei- und über Sechsjährige sind passende Angebote jedoch knapp oder kaum bezahlbar. Hier lohnt ein Blick nach Skandinavien: Neben Ganz- und Halbtagskindergärten gibt es ein gut ausgebautes Netz an Tagespflege, Schulhorten und Schülertagesstätten. Eine Vielfalt, die den Bedürfnissen berufstätiger Eltern wesentlich besser entgegen kommt.
Mit der differenzierten Gestaltung ihrer Pflicht zur Sicherstellung der Kinderbetreuung tun sich die Kommunen hier zu Lande noch schwer. Die Forderung nach einem verstärkten Ausbau der sozialen Dienstleistung "Kinderbetreuung" oder gar ihre völlige Freistellung von Kosten überlastet die kommunalen Haushalte. Die Entlastung im Bereich der Sozialhilfe kompensiert bei weitem nicht das Finanzierungsloch in den Kommunen. Zusätzliche Quellen der Finanzierung müssen erschlossen werden. Quellen, an denen sich jeder Bürger – unabhängig davon, ob kinderlos oder nicht – wird beteiligen müssen. Die Vorbildfunktion sollte hier der Bund mit einer kurzfristigen Reform übernehmen: Die vom Familienministerium vorgesehene Unterstützung der Kinderbetreuung in Höhe von zwei Milliarden DM jährlich sollte dazu genutzt werden, Anreize für alle Kinderbetreuungseinrichtungen zu setzen, eine Betreuung über die Mittagszeit hinaus anzubieten. Dieses Geld würde ausreichen, allen Einrichtungen und Grundschulen 2500 DM pro Monat zur Finanzierung dieser Betreuung anzubieten.
Politökonomisch bleibt unklar, warum an den Kosten eines öffentlichen Guts, der Reproduktion von Humankapital, nicht die gesamte Gesellschaft beteiligt werden soll. Während die vorrangig männlichen Risiken im Erwerbsleben – Arbeitslosigkeit, Krankheit, Alter – im deutschen Sozialstaat überdurchschnittlich gut abgesichert sind, gilt die Geburt von Kindern vor allem für die Mütter immer noch als Privatsache, mit all ihren Folgen.
Ein Vorschlag kommt von der Hans-Böckler-Stiftung, welche die Ergebnisse eines Forschungsprojekts zur Organisation und Finanzierung von Kinderbetreuung jetzt in einem Buch darlegt (Kreyenfeld u. a.: Finanzierungs- und Organsationsmodelle institutioneller Kinderbetreuung. Luchterhand 2001). Als verlässlichere Alternative zur Steuerfinanzierung plädieren die Autoren für eine Kinderkasse. Analog zur gesetzlichen Renten- oder Krankenversicherung zahlt jeder erwachsene Bundesbürger, gestaffelt nach Einkommen, in die selbst verwaltete Kinderkasse ein. Die Eltern erhalten für das Kind einen Betreuungsgutschein, den sie bei einer (geprüften) Einrichtung ihrer Wahl einlösen können, wodurch ein bedarfsgerechtes Angebot entsteht.
Staatliche Betreuungsangebote können aber nur eine Stütze der kinderfreundlichen Gesellschaft sein. Familienpolitik muss sich vom Leitbild des "Mutter-Kind-Programms" verabschieden. Das seit Anfang des Jahres gültige Elternzeit-Gesetz ermöglicht es prinzipiell beiden Eltern, diese Zeit flexibel untereinander aufzuteilen. Grundsätzliche Veränderungen sind aber kaum zu erwarten. In einer Studie des Familienministeriums gaben drei Viertel der Väter an, dass das Erziehungsgeld nicht ausreichen würde, den Einkommensverlust durch Erziehungsurlaub auszugleichen. Ist ein Kind unter drei Jahren im Haus, tendiert knapp die Hälfte der Väter sogar dazu, ihre Arbeitszeit auszuweiten, um die Familie ökonomisch abzusichern.
Im Unterschied zur deutschen Taschengeld-Regelung (600 DM für maximal drei oder 900 DM monatlich für ein Jahr) bezahlt in Schweden die Sozialversicherung ein so genanntes Elterngeld, welches 80 Prozent des Bruttoeinkommens für ein Jahr beträgt. Die Folge: Während in Deutschland gerade einmal zwei Prozent aller Väter in Elternurlaub gehen, sind es in Schweden zehn Prozent, die die Leistungen der Elternversicherung nutzen. Sinnvoll wäre es zudem, den Anspruch auf Erziehungszeit individuell und nicht übertragbar für beide Partner zu gestalten. Nimmt der eine die Erziehungszeit nicht in Anspruch, verfällt sie auch für den anderen.
Steuertopf oder Familienkasse? Es wird auf den richtigen Mix ankommen. Die Antwort liegt in der Verbindung beider Finanzierungsformen. Aus den bisherigen sozialen Systemen müsste langfristig eine Bürgerversicherung werden, wie sie die SPD bereits als Erwerbstätigenversicherung fordert. Im Unterschied zu dieser bezieht die Bürgerversicherung jedoch alle, auch Beamte und Selbstständige, ein. Diese Bürgerversicherung berücksichtigt den "Faktor Kind" stärker. Wer auf diesen Faktor verzichten will, muss zusätzlich privat vorsorgen, indem er seine eingesparten Gelder am Kapitalmarkt anlegt.
Mit einer bloßen Erhöhung der staatlichen Leistungen und einer Anrechnung von Erziehungszeiten wird man jedoch langfristig wenig erreichen, wenn nicht Beziehungen und Bedingungen vor Ort, in den Kommunen, verbessert werden. Da nützen auch keine gut gemeinten Appelle an das Gewissen der Väter. Wer in seiner unmittelbaren Umgebung und Nachbarschaft nicht über soziale Angebote vernetzt ist oder von diesen erst gar nicht erreicht wird, wird mit Geld wenig anfangen können. Der Schlüssel zum Erfolg – eine höhere Geburtenrate und bessere finanzielle Bedingungen für Familien – liegt in einer gleichberechtigten Teilhabe von Frauen am Arbeitsleben. Bislang nehmen lediglich 1,5 Prozent der Väter Erziehungszeit in Anspruch. Anders formuliert: 98,5 Prozent der Mütter machen das (noch) mit.
Familienpolitik ist heute mehr als "Schutz von Ehe und Familie". Eine Politik, die Verantwortungsgemeinschaften fördern will, wird künftig "Lebenspolitik" als ihre neue Aufgabe sehen. Eine solche Politik hätte vor allem das Ressort- und Besitzstandsdenken der Verwaltung und Ministerien zu überwinden. Die klassische Unterteilung der Politikfelder Arbeitsmarkt, Wirtschafts-, Steuer- und Familienpolitik stößt hier an funktionale und politische Grenzen. Warum nicht Arbeits-, Wirtschafts- und Familienministerium zusammenlegen?
Familie ist in Zukunft auch dort, wo (noch) keine oder nicht mehr Kinder sind. Familie ist dort, wo andere Zeit für frei gewählte Beziehungen aufbringen und soziale Verantwortung übernehmen. Familienleben fördern, nicht nur um der sozialen Sicherung, sondern auch der besseren Vereinbarkeit von Arbeit und Privatheit wegen. Firmen und Unternehmen werden daher ebenso ihren Beitrag leisten müssen wie Kommunen und der Bund. Eine Politik, die sich auch in Zeiten "knapper Kassen" für eine neue Balance von Produktion und Reproduktion einsetzt, muss um ihre Zukunft nicht fürchten.