Die neue Bundesregierung hat sehr flott
einen umfassenden Steuerreformentwurf ins Parlament eingebracht.
Er umfaßt im wesentlichen die Einkommensteuerreform (Bundestagsdrucksache,
DRS 14/23, vom 9.11.98) und den Einstieg in die ökologische
Steuerreform (DRS 14/40, vom 17.11.98). Hinzu kommt der Entwurf
eines Konzepts zur Sozialversicherungspflicht der 620-DM-Jobs.
Die Eckdaten der Einkommenssteuerreform lassen sich mit Hilfe
der Tabellen leichter erfassen (siehe
Tabellen 1 und 2 - nur in der gedruckten Fassung.)
Steuerentlastungsgesetz
Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) kommt in seinem Wochenbericht Nr. 47-48/98 (v. 19.11.98, S. 842) zu der Feststellung: "Vergleicht man den Katalog der Einzelmaßnahmen zur Verbreiterung der Bemessungsgrundlage mit den von der früheren Regierung (Kohl/Waigel) geplanten Maßnahmen, so zeigt sich eine breite Übereinstimmung. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die Behandlung von einkunftsspezifischen Sonderregelungen als auch auf die von Spekulationsgewinnen sowie auf die Beseitigung von Steuerfreiheiten (vgl. auch Bareis-Kommissions-Bericht). Im Bereich der Gewinnermittlungsvorschriften kommen im Vergleich zu den nicht realisierten Petersberger Steuervorschlägen vom Januar 1997 Maßnahmen hinzu, die Einschränkungen bei der Inanspruchnahme und Bewertung von Rückstellungen sowie die Behandlung der aufgedeckten stillen Reserven betreffen. ...
Anders als bei den Petersberger Beschlüssen der früheren Regierung (Kohl/Waigel) finden sich im Gesetzentwurf der neuen Regierung (Schröder/Fischer) keine Maßnahmen mehr, die auf die stärkere Einbeziehung von Transfereinkommen, vor allem Altersrenten, in der Besteuerung zielen. Auch soll es bei der teilweisen Steuerfreiheit der Zuschläge von Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit und der Steuerfreiheit für Zuschüsse des Arbeitgebers zu Fahrten zwischen der Wohnung und der Arbeitsstätte mit öffentlichen Verkehrsmitteln bleiben."
Das DIW schätzt, daß "knapp die Hälfte der Mehrbelastungen dem Unternehmenssektor zuzurechnen sind, die privaten Haushalte, darunter nicht zuletzt die Besserverdienenden, würden rd. 40 Prozent der Zusatzlast aufzubringen haben."
Damit wird deutlich, daß durch die Gestaltung des linear-progressiven Einkommensteuertarifs, die Einführung einer Mindestbesteuerung und durch die Gegenfinanzierung der Steuerentlastung das Konzept sozial gerecht entworfen wurde. Durch Anhebung des Grundfreibetrags und durch das erhöhte Kindergeld sowie den Proporz bei der Aufhebung von Steuervergünstigungen zu Lasten des Unternehmenssektors wird die langjährige Umverteilung von unten nach oben ein wenig in Richtung sozialer Gerechtigkeit nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit korrigiert.
Am Beispiel über die Steuerlast für Arbeitnehmerinnen bis zum Jahr 2002 (vgl. Tabelle lt. Gesetzentwurf der Bundesregierung in den verschiedensten Publikationen) wird ersichtlich, wie stark die Einkommensteuerentlastung je nach Bruttolohn ausfällt. Bei 65.000 DM Brutto-Jahreseinkommen sind das für eine/n verheiratete/n ArbeitnehmerIn mit 2 Kindern, Steuerklasse III/2 2.646 DM im Jahr und für die Steuerklasse I (alleinstehend ohne Kinder) 1.449 DM. Diese Entlastungen wirken sich konjunkturanregend auf der Nachfrageseite (Konsum) aus. Beachtet werden muß, daß die Entlastungseffekte im Jahr 1999 erheblich geringer ausfallen und damit auch die Nachfrageeffekte für die Konjunktur im Verlauf des nächsten Jahres.
Die eingeführte Mindestbesteuerung, die mittels Aufteilung der Einkunftsarten nach aktiven und passiven Tätigkeiten geschieht, wird den Verwaltungsaufwand erheblich erhöhen. Wesentlich für die Kritik ist, daß die Systematik der Aufteilung und Verrechnung von Einkünften oder Verlusten untereinander nur einen begrenzten Zugriff auf eine Mindestbesteuerung eröffnet. Aktive Einkünfte und Verluste können untereinander unbegrenzt weiterhin verrechnet werden (ebenfalls passive Einkünfte und Verluste untereinander); allein die Verrechnung von Verlusten aus passiver Tätigkeit, etwa Vermietung, dürfen nur begrenzt mit Einkommen aus aktiver Tätigkeit, etwa Gewinn, Gehalt, verrechnet werden (Verrechnungs-Freibetrag: 100.000 DM).
Bei der zu geringen Konjunkturanregung setzt die Kritik des DIW an. Während der ersten beiden Stufen der Steuerreform, also bis zum Jahr 2000, werden "per saldo die Impulse für Wachstum und Beschäftigung gering bleiben" (DIW 47-48/98, S. 851). Per saldo bedeutet das die Förderung der Konsumnachfrage einerseits und die Gegenfinanzierung durch gestrichene Steuervergünstigungen andererseits. Das DIW fordert vor dem Hintergrund der vorhergesagten, nachlassenden realen Wachstumsrate des BIP im Jahr 1999 eine verstärkte konjunkturelle Stimulanz mit Hilfe der Wirtschafts-, Fiskal- und Zinspolitik. Am 3.12.98 haben die Bundesbank und alle Länder der Währungsunion außer Italien ihren Leitzins auf 3 Prozent, überraschenderweise vor Beginn der Zuständigkeit der EZB, gesenkt. Die Herbstgutachten der Wirtschaftsforschungsinstitute erwarten für 1998 eine reale Wachstumsrate des BIP von 2,7 Prozent und prognostizieren für 1999 einen Rückgang auf 2,3 Prozent, der Sachverständigenrat sagt im November 1998 für 1999 eine geringere Rate von 2 Prozent voraus. Die nachlassende Konjunkturentwicklung und der Rückgang der realen Wachstumsrate schafft über die Einnahmeseite des Staates erhebliche Probleme für die rot-grüne Koalition. Die strukturellen Defizite in den öffentlichen Haushalten werden noch offensichtlicher (vgl. Spiegel Nr. 49, S. 26). In der Größenordnung von etwa 20 Milliarden DM werden Haushaltsprobleme für die Aufstellung des Bundeshaushalts 1999 aufaddiert. Auch die November-Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzung geben keine Entwarnung (Tagesspiegel, 13.11.98).
In einer gesamtwirtschaftlichen Notlage (Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts) befindet sich die Republik nicht, so daß der Artikel 115 Grundgesetz einzuhalten ist. Danach darf die Nettokreditaufnahme die Investitionen des Haushaltes nicht übersteigen. Für Rot-Grün führt kein Weg an einer umfassenden finanzpolitischen Konsolidierungsstrategie vorbei. Dennoch sehen die sechs Wirtschaftsforschungsinstitute (vgl. Tagesspiegel, 21.10.98) in ihrem gemeinsamen Herbstgutachten kurzfristig "einen Finanzierungsspielraum bei den öffentlichen Kassen von 20 bis 30 Mrd. DM". Zu dieser überraschenden Aussage kommen die Forschungsinstitute, weil die gesamtstaatliche Defizitquote voraussichtlich im Jahr 1999 um 0,6 auf 1,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts sinkt. Der Maastrichter Vertrag schreibt eine maximale Grenze von 3 Prozent vor.
Diese Position überrascht, weil den langfristig wirkenden strukturellen Defiziten (etwa Erblastentilgungsfonds, Sozialversicherungshaushalte et cetera) hier mit antizyklischen Konjunkturstimulanzien kurzfristig begegnet werden soll. Von diesen Konjunkturargumenten halte ich wenig, da der ungehemmte Defizitaufbau die Massenarbeitslosigkeit nicht beseitigen kann und die Zinslasten der staatlichen Haushalte weiter erhöht.
Die rot-grüne Koalition wird diesen Finanzierungsspielraum im Rahmen des Stabilitätspakts der EU allerdings benötigen, bis mittels Reformgesetzen in der Renten-, Gesundheits- und Arbeitsmarkt- sowie Sozialpolitik in der Mitte der Legislaturperiode die strukturellen Konsolidierungsschritte beschlossen sind. Erst dann wird die Nettokreditaufnahme langsam zurückgenommen werden können.
Diese Strukturreformen werden die eigentliche Belastungsprobe für die rot-grüne Koalition. Solidarität muß angesichts leerer Kassen neu buchstabiert und politisch vereinbart werden. Konjunkturelle Strohfeuer können diese Beschränkungen in den Leistungsgesetzen nicht ersetzen, sondern allenfalls zu noch schlechteren Bedingungen in die Zukunft aufschieben. Der Finanzplanung ist jetzt eine reale Wachstumsrate von 2 Prozent zugrunde gelegt worden. Allein schon aus ökologischer Sicht sollten höhere Wachstumsraten nicht als Strategie angestrebt werden. Deshalb lehne ich auch die Kritik der Wirtschaftsforschungsinstitute sowie des Sachverständigenrates an der Einkommensteuerreform ab. Ihre Position zielt auf eine stärkere Entlastung der Unternehmen in den ersten beiden Stufen der Steuerreform und eine stärkere Gegenfinanzierung der Steuerreform durch Belastung der Arbeitnehmer sowie eine höhere Nettoentlastung als 15 Milliarden DM. Damit wird auf höhere reale Wachstumsraten spekuliert, um die höheren steuerlichen Entlastungen mit Steuermehreinnahmen gegenfinanzieren zu können. Ich halte diese konjunkturanheizende Strategie für falsch, weil die Mehrzahl der Unternehmen in den zurückliegenden Jahren erhebliche Gewinnsteigerungen realisiert haben und im Inland nicht verstärkt real investiert haben. Die Arbeitsmarktprobleme und Haushaltsdefizite der Gebietskörperschaften von Bund, Ländern und Gemeinden sind mit einer Wachstumsstrategie nicht in den Griff zu bekommen.
Eine andere Seite der Diskussion bildet die
Auseinandersetzung um die Förderung von Klein- und Mittelbetrieben
im Rahmen der Steuerreform. Es macht Sinn, die einzelnen Steuervergünstigungen,
die jetzt zu Lasten der Unternehmen gestrichen werden, etwa Teilwertabschreibung
oder Streichung der Sonder-AfA für Sanierungsgebiete, im
Hinblick auf Existenzgründer, Handwerker, eigenkapitalschwache
Klein- und Mittelbetriebe noch einmal durchzuprüfen, um zu
differenzierten Antworten zu kommen. Grundsätzlich gilt,
Investitionszulagen können viel gezielter vergeben werden
als allgemeine Steuerermäßigungsgründe Mitnahmeeffekte
verhindern können.
Ökologische Steuerreform
Die ökologische Steuerreform wird erst zum 1. April 1999 umgesetzt. Das Verhandlungsergebnis des Koalitionsvertrages ist allenfalls ein Türöffner.
Die erzielten Steuermehreinnahmen (siehe Tabelle 3) sollen zweckgebunden für die Verminderung der Lohnnebenkosten eingesetzt werden. Damit wird eine Absenkung der Rentenversicherungs- beiträge um 0,8 Prozent möglich. Energiepolitisch ist der Entwurf eine politische Niederlage für Bündnis 90/Die Grünen.
Die Zeit hatte am 15.10.98 (S. 14) eine Übersicht über alle wesentlichen Ökosteuerkonzepte veröffentlicht. So gut wie keins wählt solch ein niedriges Niveau bei der 1. Stufe der Mineralölsteuererhöhung wie das der rot-grünen Koalition. Schröders Verkündung der 6 Pfennig als Obergrenze in der Boulevardpresse kam einer Selbstfesselung gleich. Die Rohölpreise sind mit 10,6 Dollar je Barrel (159-Liter-Faß) auf dem niedrigsten Niveau seit zwanzig Jahren angekommen. Im Vergleich zu den Preisen Anfang der 80er Jahre hat es einen Preisabschlag von 65 Prozent gegeben. Verschwendung wird gefordert, statt die Knappheit des Rohstoffs in einigen Jahrzehnten zu signalisieren. Das Autofahren wird billiger und ist relativ zum Einkommen billiger als in den fünfziger Jahren. Es wird deshalb mit dem Niveau der ersten Stufe der ökologischen Steuerrerform und den leider nicht vereinbarten nächsten Stufen kein Signal für anderes Konsum- und Investitionsverhalten gegeben.
Die Liste der von der Ökosteuer völlig befreiten energieintensiven Wirtschaftszweige (DRS 14/40, <185> 11 (2) Anlage über bislang 27 Wirtschaftsbereiche), die nach den Daten des Statistischen Bundesamtes mehr als 6,4 Prozent ihrer Produktionskosten für Energie ausgeben, zeigt, wie umfangreich die Ausnahmen sind. Alle Betriebe, die diesen Wirtschaftszweigen angehören, werden ohne Nachweis von der Steuer ausgenommen. "Nach ersten Schätzungen sind durch diese Abgrenzungen ca. 40 % des Energieverbrauchs des produzierenden Gewerbes befreit. Die Anzahl der befreiten Betriebe liegt voraussichtlich deutlich niedriger als 40%, vielleicht bei 10-20% aller Betriebe des produzierenden Gewerbes" (Schätzungen nach Reinhard Loske, MdB, Anmerkungen zur 1. Stufe der ökologischen Steuerreform, 18.11.98). In einigen Branchen hat die Industrie bisher Selbstverpflichtungserklärungen zur Energieeinsparung abgegeben. Seitens der Grünen wird angedacht (taz, 4.12.98), das Erbringen von Selbstverpflichtungserklärungen zur Energieeinsparung als Voraussetzung für die Ökosteuerbefreiung einzuführen. Dieser Schritt wäre eine Nachbesserung. Es ist schon anachronistisch, wenn Horst Teltschik, seit 1993 Mitglied im BMW-Vorstand, erklären kann, "daß die Regierung gerade die energieintensiven Unternehmen ausnehmen will", widersprach jeder Logik (Tagesspiegel, 20.11.98, S. 25).
Die Steuerbefreiung wirkt sich aus wie eine
Subvention. Für die BürgerInnen ist es nicht nachvollziehbar,
daß sie als Verbraucher die indirekten Steuern aus ökologischen
Gründen bezahlen müssen, die Verursacher der energieintensivsten
Bereiche vom Kostendruck aber befreit werden. Abgestuft gilt dies
auch für die reduzierten Steuersätze des produzierenden
Gewerbes. Der Wettbewerbsgedanke unter dem Druck der Globalisierung
verhindert ökologisch zwingende Strukturveränderungen.
Die EU als Ausweg bringt nur eine weitere Zeitverschiebung in
die unbestimmte Zukunft. Die Grünen sind gut beraten, wenn
sie die nächsten Stufen durchdacht aushandeln und verwirklichen.
Das Durcheinander um die 620-DM-Jobs
Bislang wird auf diese geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse eine Pauschalbesteuerung in Höhe von 22 Prozent erhoben, die die Arbeitgeber abführen. In Zukunft soll statt der Pauschalbesteuerung in gleicher Höhe in die Rentenversicherung (12 %) und in die Krankenversicherung (10 %) seitens der Arbeitgeber eingezahlt werden. Dieses Konzept zieht Mindereinnahmen bei der Einkommensteuer für den Bund (anteilig 42,5 %), die Länder (42,5 %) und die Gemeinden (15 %) nach sich. Der Aufstand der Länderfinanzminister und Gemeinden (Städtetag) war absehbar. Oskar Lafontaine hat den Ausgleich der Mindereinnahmen für Länder und Gemeinden zugesagt (u.a. durch die erhöhten Mehrwertsteuereinnahmen infolge der Ökosteuereinführung). Diese Summe reicht nicht für die Gegenfinanzierung, so daß weitere Zusagen seitens der Länder erwartet werden (etwa Streichung des "Dienstmädchenprivilegs" im Rahmen der ESTG-Reform).
Gravierender als dieses Tauziehen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sind politische und verfassungsrechtliche Bedenken. Ursprünglich wurde geplant, die Grenze für die geringfügige Beschäftigung auf 300 DM abzusenken, so daß das Organisieren von mehr Jobs in geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen durch Unternehmen des Handels, der Industrie et cetera viel aufwendiger würde. Durch den Alleingang von Bundeskanzler Schröder vor dem Bundestag war dieser sinnvolle Gedanke beerdigt. Jetzt bestehen die rechtlichen Bedenken insbesondere gegenüber der generellen Einkommensteuerbefreiung. Menschen, auch Ehepaare mit unterschiedlichen Einkunftsarten müssen alle ihre Einkünfte steuerlich veranlagen lassen. Eine generelle Ausnahme solcher Jobs ist deshalb meines Erachtens verfassungswidrig.
Laut DIW entfallen auf die geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse gut 40 Prozent Ehefrauen, 25 Prozent Schüler und Studenten, knapp 10 Prozent Rentner und 7 Prozent Alleinerziehende. Eine andere Frage hat der Präsident der BfA, Herbert Rische, aufgeworfen. Er fragt einerseits, wieso die Rentenversicherungsbeiträge der Arbeitgeber 12 Prozent betragen sollen, während sie gegenwärtig 10,15 Prozent für alle anderen versicherungspflichtigen Tätigkeiten betragen; und andererseits, wieso ein/e ArbeitnehmerIn eines 620-DM-Jobs mit freiwilligen Beiträgen bereits mit 7,5 Prozent anstatt mit 10,15 Prozent Ansprüche an die Rentenversicherung erwerben darf (Berliner Zeitung, 25.11.98). Ob diese Beitragssätze rechtlich haltbar sind, sei dahingestellt.
Eine zusammenfassende Diskussion über beschäftigungspolitische Aspekte von sinnvoll zu steigernder Teilzeitarbeit und Abbau diskriminierender Bedingungen von geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen ist bisher ausgeblieben. Nur mehr Teilzeitarbeit bringt aber einen Abbau von Massenarbeitslosigkeit. Es muß erleichtert werden, aus Erwerbslosigkeit in den Arbeitsmarkt mit möglichst geringen Steuern und Abgaben einsteigen zu können. Vor diesem Hintergrund ist das weitere Absenken des Eingangssteuersatzes von 19,9 Prozent (3. Stufe der Einkommensteuerreform) auf beispielsweise 15 Prozent sehr sinnvoll. Auch die Übergänge von der Arbeitslosen- und Sozialhilfe in erste Verdienste aus eigener Tätigkeit müssen neu gestaltet werden, um finanzielle Anreize für eine Arbeitsaufnahme zu geben.
Die nächsten Stufen der ökologischen Steuerreform werden voraussichtlich weiterhin mit dem Abbau von Lohnnebenkosten verbunden bleiben. Es sollte jedoch ein weiterer Zusammenhang hergestellt werden. Wenn es gelingen könnte, die Kraftfahrzeugsteuer (Ländersteuereinnahme) abzuschaffen und auf die Mineralölsteuer umzulegen, so müßte ein Bund-Länder-Gemeinde-Schlüssel für das gesamte Mineralölsteueraufkommmen vereinbart werden. Auf diese Weise würde eine Integration der Ökosteuerkonzeption mit den Finanzproblemen der Gebietskörperschaften hergestellt, die bei jeder weiteren Stufe der Einkommensteuer auftauchen werden.
Fazit: Rot-Grün ist schnell gestartet und ganz schön ins Schleudern gekommen. Es ist noch nichts in den Sand gesetzt worden, aber konzeptionell durchdachtes Handeln wird vermißt.