Georg Vobruba
Der Diskurs über die Osterweiterung gewinnt an Dynamik. Ausgangspunkt jeder vernünftigen Diskussion über die Osterweiterung der EU muss die Einsicht sein, dass die Ost-Öffnung der EU bereits stattfindet. – Man kann das in zweierlei Sinn verstehen. Zum einen kann man damit meinen, dass die Osterweiterung der EU nicht verhindert werden kann. Tatsächlich sind die Integrationserwartungen in den Beitrittsländern der ersten Reihe hoch, Verhandlungen bereits weit gediehen, die Kosten eines Abbruchs des Projekts noch viel höher als die Kosten seiner Durchführung. Zum anderen kann man dies so verstehen, dass sich die EU einer zunehmenden faktischen Ostöffnung, selbst wenn sie dies wollte, nicht dauerhaft widersetzen kann. Warum?
Grenzen lassen sich auf Dauer nicht dichtmachen. Bei manchen Arten grenzüberschreitender Prozesse (Umweltbelastungen) ist dies technisch unmöglich, bei manchen aus demokratiepolitischen und sonstigen normativen Erwägungen. Als Migrationsziele sind die wohlhabenden Demokratien attraktiv, genau jene Länder also, die nicht zu allen Mitteln für die Schließung ihrer Grenzen greifen (sollten).
Wenn sich die unterschiedlichsten grenzüberschreitenden Prozesse zwischen den Reformstaaten Mittel- und Osteuropas und der EU nicht unterbinden lassen, dann kommt es zu wechselseitigen Interessenverflechtungen, Interdependenzen der Lebensverhältnisse, Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen. Es stellt sich also nicht die Frage, ob man die Ostöffnung will oder nicht, sondern die Frage, ob man eine ungeregelte oder eine politisch regulierte Entwicklung dieser Verhältnisse will.
Die Osterweiterung der EU fördert die Herstellung eines geopolitischen Musters, das sich zwischen reichen, ärmeren und armen Weltregionen in Zukunft immer deutlicher ausprägen wird: Um reiche Zentren legen sich in mehreren Gürteln von innen nach außen abgestuft wohlhabende Regionen. Diese Regionen erfüllen untereinander, und alle im Verhältnis zur reichen Kernregion, vielfältige Pufferfunktionen. Dieses Muster bildet sich im Verhältnis USA/Mexiko/Ecuador et cetera aus. Es entwickelt sich ebenso im Verhältnis zwischen dem Kern der EU und der ersten Reihe der Beitrittsländer, sowie zwischen diesen und den restlichen Reformstaaten. Ganz in diesem Sinn sieht Außenminister Fischer die Osterweiterung als "Riesenchance, die deutsche strategische Konstellation als großes Land in der Mitte des Kontinents dauerhaft zum Positiven zu wenden. Wir wären zum ersten Mal in der Geschichte umgeben von Partnern und Freunden" (SZ, 9./10.9.00). Und komplementär charakterisiert der Präsident Kwasniewski, was Polen in die EU einbringt: "Unsere strategische Lage, die uns viel Leid eingebracht hat, aber ebenso viel Kompetenz im Umgang mit den Nachbarn, gerade im Osten. Polen leistet viel für die Stabilität dieser Region" (Der Tagesspiegel, 11. 3.00).
Die Integration der (in wirtschaftlicher und geographischer Sicht) ersten Reihe der beitrittsinteressierten Reformstaaten ist also der Versuch, einen Integrationsprozess zu regulieren, der ohnehin stattfindet. Die politische Regulierung kann sich allenfalls darauf richten, diesen Integrationsprozess so ablaufen zu lassen, dass er zum Vorteil aller ist. Dieser Aspekt wird zulasten der Reformstaaten in der Praxis vernachlässigt. Beispiel: Die asymmetrischen Handelsabkommen, welche die Reformstaaten fördern sollen, tatsächlich aber den reichen Kern der EU begünstigen. In der begleitenden politischen Rhetorik dagegen wird die Erweiterung als im Interesse "aller" stark betont. Zu stark.
Die Darstellung der Osterweiterung der EU als im Interesse aller ist nicht falsch, aber ungenau. Tatsächlich werden unterschiedliche Interessen unterschiedlich tangiert. Die offizielle politische Rhetorik versucht die Osterweiterung abzusichern, indem sie das Integrationsschicksal Nr. 1 zum Normalfall stilisiert: Alle werden gewinnen. Damit wird leider das Gegenteil dessen erreicht, was beabsichtigt ist. Da die Integrationsverlierer unbeachtet bleiben, werden sie sozusagen kampflos dem Zugriff der populistischen Opposition gegen die Osterweiterung überlassen. Aus dem Umstand, dass zwielichtige politische Kräfte die weit verbreitete Skepsis an der Erweiterung aufnehmen, ist ein politisches Tabu entstanden, Skepsis überhaupt politisch Raum zu bieten. Man merkt das an den panischen politischen Reaktionen auf das SZ-Interview mit dem EU-Kommissar Verheugen. Es ist zu erwarten, dass nun eine Diskussion einsetzt, die eine Fortsetzung der Integrationspolitik an den Bevölkerungen vorbei erschweren wird. Der Einwand, man könne "nicht mitten im Prozess die Spielregeln ändern" (Fischer) wird wenig Eindruck machen. Sie ändern sich bereits.
Über Machbarkeit und Erfolg der Osterweiterung wird nur in zweiter Linie auf diplomatischen Ebenen, in erster Linie in der Sozial- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten entschieden. Denn der Strukturwandel, den die Osterweiterung der EU mit sich bringt, ist umso schwerer zu bewältigen, je mehr ungelöste sozial- und wirtschaftspolitische Probleme sie vor sich herschiebt. Verschleppte Strukturprobleme erhöhen die Anpassungslasten der EU-Erweiterung, Massenarbeitslosigkeit und verengte Verteilungsspielräume verringern die Fähigkeit und Bereitschaft der Betroffenen, sie zu tragen.
Der Beitritt weiterer Mitglieder überfordert die Finanzen und die Mechanismen politischer Willensbildung der EU in ihrem jetzigen Zustand. Eine erfolgreiche Integration weiterer Mitglieder setzt grundlegende institutionelle Reformen der EU voraus. Reformversuche werden Verteilungskonflikte um Einfluss und Geld in der EU aufbrechen lassen; vor allem zwischen großen und kleinen Mitgliedern und zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern. Die inneren Probleme der EU sind so groß und Reformen so zeitaufwendig, dass eine Integration der ersten Reihe der Beitrittskandidaten in absehbarer Zeit selbst dann als Erfolg angesehen werden muss, wenn sie mit diversen Ausnahme- und Übergangsregeln verbunden ist. Das gilt für die Arbeitnehmerfreizügigkeit, vor allem aber für die Agrarpolitik. Budget-Kommissarin Schreyer (6.9.00): "Es gibt kein realistisches Szenario, dass die Agrar-Direktbeihilfen vom ersten Tag des Beitritts an voll gezahlt werden." Stimmt – allerdings nicht nur, weil dies "die notwendige Modernisierung der Landwirtschaft in den Kandidatenstaaten verzögern" würde, sondern ebenso, weil die EU daran pleite ginge. Agrarkommissar Fischler (SZ, 23.8.00): "Wir brauchen Übergangslösungen. Die Osteuropäer werden schrittweise in unsere Agrarpolitik integriert." "Wir" – das ist die EU selbst.
Fazit: Der Diskurs über die Osterweiterung der EU muss erweitert werden. Es geht nicht nur um die Integrationsfähigkeit der Beitrittskandidaten, sondern ebenso darum, die Erweiterungsfähigkeit der EU selbst herzustellen. Leider bedeutet diese Einsicht keinerlei Entlastung für die Reformländer Mittel- und Osteuropas. Denn sie geraten dadurch in die schwer erträgliche Lage, dass ihre Beitrittschancen von Faktoren abhängen, auf die sie keinerlei Einfluss haben.
LITERATUR
AutorInnenkollektiv, Ohne Papiere in Europa, Berlin, Hamburg 2000: Schwarze Risse, Rote Straße/VLA
Stuart Croft et al., The Enlargement of Europe. Manchester, New York 1999: Manchester University Press
Gauß, Karl-Markus 2000, Von den Tücken des Schengen-Europas; in: Kommune, 18. Jg., Nr. 8
Georg Vobruba, Expansion und Integration. Zur Erweiterung der Interessensphäre Europas; in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 3/2000
Georg Vobruba, Das Globalisierungsdilemma. Analyse und Lösungsmöglichkeiten; in: Klaus Holz (Hg.), Staatsbürgerschaft. Soziale Differenzierung und politische Inklusion, Opladen 2000: Westdeutscher Verlag
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Zeitschrift Kommune. Forum für Politik, Ökonomie, Kultur.
Kühl-Verlag (Frankfurt/Main)
Ausgabe Oktober 2000