Soziales Europa

Harry Kunz

Hoffnung, Furcht und Zittern sind durchaus den Zeichen angemessen, die wir überall in Europa wahrnehmen. Gerade im Namen der Identität wird hier nun die schlimmste Gewalt entfesselt; jene, die wir nur zu schnell erkennen, ohne ihr Wesen gedacht zu haben, die Verbrechen der Ausländerfeindlichkeit, des Rassismus, des Antisemitismus, des religiösen oder nationalistischen Fanatismus.
Jacques Derrida

Was immer die Identität Europa ausmachen kann, eine Sozialunion und ähnliche Lebensverhältnisse werden für lange Zeit wohl nicht dazugehören. Vielmehr ist die EU von der Gleichzeitigkeit aus Fahrstuhleffekten und sozialer Polarisierung geprägt. Einerseits ist der allgemeine Lebensstandard in allen EU-Staaten gestiegen und beim Pro-Kopf-Einkommen haben die ärmeren Länder Spanien, Portugal und Irland (nicht aber Griechenland) gegenüber dem EU-Durchschnitt aufgeholt. Gleichzeitig geht die Schere in der Einkommensverteilung aber zunehmend auseinander und die regionalen Unterschiede in der Wirtschaftskraft und in den Arbeitslosenquoten nehmen zu. Während die durchschnittlichen landesweiten Arbeitslosenraten rückläufig sind, steigt EU-weit, verschärft jedoch in den Krisenregionen im Osten Finnlands und Deutschlands, in Teilen Spaniens, Portugals und Süditaliens der Anteil der Langzeitarbeitslosen an. In diesen vom Wirtschaftsboom abgekoppelten Regionen bleiben zudem ein Drittel aller Jugendlichen und jungen Erwachsenen vom Eintritt in die Arbeitsgesellschaft ausgeschlossen. Soziale Ausgrenzungs- und Verarmungsprozesse verfestigen sich. Mit der Osterweiterung kommen weitere "arme" Länder in die EU, auch wenn bei den vorrangigen Beitragskandidaten aus Zentraleuropa (Tschechien, Polen, Ungarn und Slowenien) im Vergleich zu ihren osteuropäischen Nachbarn existenzielle Armut wenig verbreitet ist und eine günstige wirtschaftliche Entwicklung prognostiziert wird.

Auch die Währungsunion begünstigt nicht zwangsläufig eine Annäherung der Lebensverhältnisse. Solange das ökonomische Gefälle zwischen den EU-Ländern groß ist, bleibt ein rechtlich harmonisierter Sozialraum Europa eine Fiktion. Die verschiedenen Sozialsysteme spiegeln jedoch nicht nur Unterschiede der nationalen wirtschaftlichen Leistungskraft wider, sondern auch abweichende historische Erfahrungen und Wertvorstellungen. Hinsichtlich der Sozialausgaben zeigt sich eine Bandbreite zwischen 17,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in Portugal und 33 Prozent in den Niederlanden, bei einem EU-Durchschnitt von 29 Prozent (siehe Schaubild: Sozialleistungsquoten in der EU).

Gleichzeitig wird Europa durch eine gleichgerichtete Änderung der Bevölkerungsstruktur verändert: Die Mehrzahl der EU-Länder wird in zwanzig Jahren einen Altenanteil zwischen 19 und 23 Prozent aufweisen. Ein Rückgang der Geburten und Heiraten, eine Zunahme nichtehelicher Familienformen und Einelternfamilien sowie eine Verkleinerung der privaten Haushalte sind andere europaweite Entwicklungen. Ungleiche wirtschaftliche Entwicklungsniveaus, unterschiedliche Beharrungsvermögen traditioneller Lebensformen und historisch gewordene Differenzen im Wechselspiel von Staat und Familie bewirken auch hier spezifische regionale und nationale Bewältigungsstrategien. An diesen lokalen Eigendynamiken finden die gesellschaftsumwälzenden Kräfte des Marktes Grenzen. Der europäische Binnenmarkt und eine Europapolitik, die "um eine Bank herum gebaut ist" (Pierre Bourdieu), dürften die sozialen Strukturen in Europa wandeln, aber nicht grundlegend verändern.

Fünfzehn und mehr Wege der Solidarität?

Harmonisierung, Liberalisierung oder Konvergenz? Alterssicherung, Krankenversorgung, Arbeitslosenunterstützung, Sozialhilfe oder Unfallschutz – in keinem der Kernbereiche sozialer Absicherung bildet eine Harmonisierung (im Sinne europaweit gleicher sozialrechtlicher Vorschriften) noch ein Ziel. Dabei waren in der Vergangenheit Anläufe zu einer europäischen Sozialpolitik stets mit großen Hoffnungen auf eine derartige Angleichung verbunden, an deren Ende ein europäischer Sozialstaat stehen sollte. Nur so glaubte man, dem Auseinanderdriften sozialer Standards in der Gemeinschaft begegnen zu können.

Gegner einer durch die Politik geschaffenen Harmonisierung der Sozialstandards verweisen demgegenüber auf ein Dilemma: Erfolgt eine Anpassung an das höchste Absicherungsniveau, so entfallen für weniger entwickelte Regionen Wettbewerbsvorteile. Dies zementiere bestehende ökonomische Spaltungen. Eine Harmonisierung bei niedrigen Sozialstandards bedeutet hingegen für Regionen mit hohem Sicherungsniveau einen Sozialabbau im Namen Europas.

Konträr zur politischen Harmonisierung steht die Idee, das Sozialrecht dem freien europäischen Wettbewerb zu überlassen. Erweist sich ein Sozialsystem als überlegen, ergebe sich demnach für andere Regierungen Handlungsbedarf. Am Ende stünde ein nach den Gesetzen des Wettbewerbs vereinheitlichtes europäisches Sozialsystem. Sozialdumping wäre in diesem neoliberalen Konzept ausdrücklich erwünscht. Die Bremer Sozialwissenschaftler Stephan Leibfried und Elmar Rieger widersprechen einer solchen Konzeption auch aus ökonomischer Sicht. Solche Ideen ignorierten die wichtige Funktion sozialer Standards in einer globalisierten Wirtschaft.(1) Denn das Sozialsystem wirke als Scharnier zwischen Nationalstaat und europäisierter oder globaler Wirtschaft.

Neben den höchst unterschiedlichen Weisen einer Harmonisierung hat in den letzten Jahren das Konzept der Konvergenz der europäischen Sozialpolitiken an Bedeutung gewonnen. Sozialpolitische Ziele sollen demnach im Sinne einer Charta sozialer Mindestvorschriften vereinheitlicht werden. Eine derartige, allerdings unverbindliche Sozialcharta wurde 1989 vom EU-Ministerrat gegen die Stimme Großbritanniens verabschiedet. Im Maastrichter Protokoll zur Sozialpolitik wurden der Gemeinschaft weitere Regelungskompetenzen für harmonisierende Mindestvorschriften zugewiesen und die Möglichkeiten erweitert, Mehrheitsbeschlüsse zu treffen. Geht es aber um soziale Sicherung im engeren Sinne, gilt weiterhin das Einstimmigkeitsprinzip. Parallel wurde im Maastrichter Vertragswerk das Subsidiaritätsprinzip festgeschrieben: Angelegenheiten, die national oder regional geregelt werden können, sollen auch dort geregelt werden. Die Angleichung der Lebensverhältnisse soll nicht über eine Harmonisierung der Sozialpolitik, sondern über finanzielle Mittel im Struktur- und Kohäsionsfonds vorangetrieben werden.

De facto stehen heute im europäischen Sozialrecht harmonisierendes und koordinierendes Recht nebeneinander. Mit "Maastricht" haben sich die Gewichte verschoben. Der Wirtschaftswissenschaftler Hans-Jürgen Krupp: "Begeben sich Länder mit sehr unterschiedlichen Sozialsystemen in eine Währungsunion, führt eine danach erfolgende Harmonisierung der Sozialpolitik zu Verzerrungen im Wettbewerb. Höhere Sozialleistungen sind schon im Wechselkurs berücksichtigt, werden sie im Wege der Harmonisierung vermindert, ergibt sich ein Wettbewerbsvorteil für das betroffene Land."(2) Insbesondere in beitragsfinanzierten Sozialsystemen verspricht nun eine Verminderung (oder eine Umfinanzierung) der Leistungen einen Wettbewerbsvorteil. Der Binnenmarkt begrenzt den Handlungsspielraum für eine Harmonisierung nach oben und fördert eine Harmonisierung nach unten.

Auch deshalb setzen neuere Denkmodelle der Sozialpolitik auf dritte Wege zwischen bloßen Mindeststandards und einer Harmonisierung: Mit Hilfe einer "Sozialschlange" oder des "Korridormodells" soll die Politik der Mindeststandards korrigiert werden, die die wichtigsten sozialen Sicherungssysteme ausklammert. Eine Politik bloßer Mindeststandards überfordert zudem entweder die ärmeren Staaten oder erhöht den politischen Druck in den entwickelten Ländern, ihre Niveaus zu reduzieren. Mindeststandards behindern so eine positive Dynamik der Sozialleistungen. Deshalb sollten in Abhängigkeit von der wirtschaftlichen Leistungskraft eines Landes unterschiedliche Zielniveaus ("Korridore") oder ein nach oben offenes und mehrgleisiges Vorgehen ("Sozialschlange") an die Stelle einer Politik einheitlicher Mindeststandards treten.(3)

In jedem Falle bleibt die künftige EU-Sozialpolitik untrennbar von der weiteren Entwicklung Europas und deren leitender Vision abhängig: Entweder eine Orientierung auf eine konföderale Union, die den EU-Organen nationalstaatliche Kompetenzen überträgt oder eine Europäische Union als supranationale Institution, die eher eine koordinierende Funktion wahrnimmt. Gleichzeitig bewirken institutionelle Hemmnisse und Machtungleichgewichte noch immer, dass es einfacher ist, Reformen zu blockieren, als sie zu beschließen. Hat ein soziales Europa eine Chance?

Nationale Machtkonstellationen und europäische Probleme EU-Sozialpolitik konnte bislang nur in wenigen Bereichen Reformen in den Mitgliedsstaaten durchsetzen. Soziales liegt in der Bedeutung noch immer hinter anderen Politikfeldern zurück. Weit stärker als eine eigenständige Sozialpolitik verändern Nebenfolgen der politischen Integration und vor allem der Herausbildung des Binnenmarktes die sozialpolitischen Verhältnisse. Denn in diesem Kontext übertrugen die EU-Staaten auch auf sozialrechtlichem Gebiet Hoheitsrechte auf die europäische Ebene. Insbesondere der Europäische Gerichtshof (EuGH) besitzt eine wichtige sozialrechtliche Bedeutung. Seine Rechtsprechung ist der unmittelbaren Einflussnahme durch die Mitgliedsstaaten entzogen. De facto besitzt er ein Auslegungsmonopol europäischen Rechts und begrenzt so die Kompetenz nationaler Rechtssetzung. Gleichwohl agiert europäische Sozialpolitik als Instrument politischer und wirtschaftlicher Integration nur ausschnittsartig. Im Mittelpunkt stehen zwei Ziele. Zum einen soll die Freizügigkeit der Arbeitnehmer als Voraussetzung eines Binnenmarktes gesichert werden. Zum anderen wird eine Zusammenführung der Lebensverhältnisse im Hinblick auf bestimmte Ziele wie Armutsbekämpfung, Gleichberechtigung von Mann und Frau oder Nichtdiskriminierung von EU-Bürgern angestrebt.

Die Gewährleistung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen zählt zu den europäischen Grundfreiheiten. Die Rechtsprechung des EuGH hat immer wieder Anläufe zum Ausbau dieses Grundrechts unternommen. Unterschiedliche Lebensstandards und Schutzniveaus sozialer Absicherung stehen einem vorbehaltlosen Freizügigkeitsrecht jedoch entgegen. Das Konvergenzziel bildet zudem ein politisches Programm, das im Konflikt zum Recht auf Freizügigkeit steht. Zentral geht es dabei um die Frage, ob Leistungen eines nationalen Sozialsystems an den dauerhaften Wohnsitz eines Bürgers geknüpft werden. Auf diesem Territorialprinzip beharrt nicht zuletzt die deutsche Europapolitik. Konflikte mit den Zielen europäischer Freizügigkeit und der Nichtdiskriminierung sind dann vorprogrammiert. So erhält die deutsche Studentin, die ihr Kind während eines Auslandsstudiums betreut, ihre Erziehungszeit bei der Rente nicht angerechnet. Nur beim Kindergeld gilt das Beschäftigungslandprinzip. Hier beschäftigte Arbeitnehmer erhalten auch dann Kindergeld, wenn der Nachwuchs in einem anderen Land lebt.

Schon diese Ausnahme lässt manche das Gespenst des Sozialtourismus an die Wand malen. Ein Blick auf die realen Binnenwanderungen in der EU bestätigt derartige Befürchtungen jedoch nicht. Trotz Freizügigkeit haben sich die zwischenstaatlichen Binnenwanderungen in der EU seit Mitte der Siebzigerjahre verringert (siehe Schaubild: Wanderungsziel Deutschland). Gleichwohl dürften Befürchtungen über einen Sozialtourismus mit der EU-Erweiterung zunehmen. Nach Umfragen will etwa ein Fünftel der Ungarn, Polen und Tschechen sowie ein Drittel der Rumänen zumindest zeitweise im Westen arbeiten. Dann ist selbst das sozialstaatliche Territorialprinzip in Gefahr. Manche fordern bereits eine zeitweise Rückkehr zum Heimatlandprinzip. Hier lebende und arbeitende Bürger der neuen Beitrittsländer hätten demnach nur Ansprüche auf die Sozialleistungen ihres Herkunftslandes.(4) Tatsächlich ist aber auch bei einer EU-Osterweiterung ein verbreiteter Sozialtourismus wenig wahrscheinlich. Erstens setzt der Empfang sozialer Leistungen ein gegenwärtiges oder früheres Arbeitsverhältnis voraus. Zweitens bilden vor allem Niveauunterschiede beim Lohn und weniger bei den Sozialleistungen ein Migrationsmotiv. Drittens bestehen kulturelle, soziale und vor allem sprachliche Migrationsbarrieren fort. Diese gelten auch als wichtigster Grund für die vergleichsweise niedrige Binnenwanderung innerhalb der EU.

Sicherlich wird es jedoch in Deutschland, Österreich und Skandinavien mit der EU-Osterweiterung zu einem Migrationsschub kommen. Die Folge wird ein wachsender Konkurrenzkampf vor allem im Niedriglohnsektor sein. Dies dürfte in der EU oder in Deutschland und Österreich neben einer weiteren "Haiderisierung" der öffentlichen Diskussion Beschränkungen von Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit und einen dreifachen Sozialdumping-Wettlauf hervorrufen. Erstens indem osteuropäische Arbeitnehmer als Migranten oder über osteuropäische Firmen zu Billiglöhnen ihres Landes in Deutschland unterhalb des hiesigen Sozialhilfesatzes arbeiten. Zweitens durch entsprechende Unternehmensverlagerungen. Und drittens durch den Abbau bestehender sozialer Rechte zur Erringung wirtschaftlicher Vorteile.

Das Recht auf Freizügigkeit ist also durch die EU-Erweiterung bedroht. Auf der anderen Seite begrenzt es schon heute die Handlungsspielräume nationaler (Sozial-)Politik. Europäische Wohlfahrtsstaaten sind keine "klassischen" Nationalstaaten mehr. Ihr Recht, ein Territorium für Sozialleistungen zu definieren, und damit der politische Handlungsspielraum, verengt sich als Folge europäischer Freizügigkeit.(5) "Es ist nicht mehr einsichtig, dass zwar der Export von Rentenleistungen der gesetzlichen Rentenversicherung gemeinschaftsrechtlich gewährleistet wird, nicht jedoch die Ausfuhr monetärer Leistungen der sozialen Entschädigungsysteme, der betrieblichen Altersversorgung oder auch der Leistungen berufsständischer Versorgungssysteme", argumentiert etwa der Sozialrichter Rolf Schuler für eine weitere Ausweitung der Exportpflicht.(6)

Während Freizügigkeit eine unmittelbare Folge wirtschaftlicher Integration darstellt, bildet das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot wegen Staatsangehörigkeit oder Geschlecht ein politisches Projekt, das neue normative Prämissen in die nationalen Sozialkulturen einbringt. Ursprünglich nur als Konzession für die auf mehr Sozialpolitik pochenden Franzosen in die Römischen Verträge eingebaut, erwachte das Diskriminierungsverbot durch die Rechtsprechung des EuGH in den letzen Jahren aus seinem Dornröschenschlaf und entwickelte sich zu einem sozialpolitischen Pfund, das die Stellung der Frau in der Erwerbsarbeit wandelt. Künftige Sprengkraft kommt ihm etwa bei der Rente zu. Mehrere Rentensysteme enthalten geschlechtsspezifische Sonderregelungen, etwa die auch in Deutschland geltenden unterschiedlichen Altersgrenzen für Männer und Frauen.

Konturen europäischer Sozialpolitik

Krankheit in Europa Bisher bestehen in Europa fünfzehn unterschiedliche gesetzliche Krankenversicherungen, die historisch und wirtschaftlich auf die konkrete Situation zugeschnitten und über ein Jahrhundert hinweg gewachsen sind. Je nach Tradition gilt das Sachleistungs- oder das Kostenerstattungsprinzip. Die Finanzierung wird voll vom Staat getragen oder ist beitragsbezogen. Die EU-Sozialcharta zieht hieraus die Konsequenz und delegiert die Verwirklichung sozialer Grundrechte auf die Mitgliedsstaaten. Statt Harmonisierung heißt die Marschrichtung auch im Gesundheitssektor Konvergenz im Sinne einer Einigung auf gemeinsame Ziele und Anliegen. Doch Krankenversorgung und Gesundheitspolitik werden immer weniger an nationalen Grenzen Halt machen, der europaweite Koordinierungsbedarf wird zunehmen. Während eines vorübergehenden oder dauerhaften Aufenthalts in einem anderen Land besteht ein gesundheitlicher Sachleistungsanspruch, dessen Art und Höhe sich am Recht des Aufenthaltslandes orientieren. Nur beim Krankengeld gilt das Recht der zuständigen Krankenversicherung im Heimatland.(7) Trotz aller die Freizügigkeit betonenden Rhetorik wird an der Genehmigungspflicht für eine Krankenbehandlung im Ausland festgehalten. Ein Wegfall würde bedeuten, dass sich jeder aussuchen könnte, wo und welche Leistungen in Anspruch genommen werden. Auch Leistungen, die im Heimatland nicht oder nur bei einer Selbstbeteiligung möglich sind, oder solche Hilfen, die die zahlende heimische Krankenkasse besonders belasten.(8)

Die Realisierung eines auch die Dienstleistungsfreiheit beinhaltenden Binnenmarkts schleift jedoch die nationalen Bastionen der Gesundheitsversorgung. Bereits 1975 wurde die Beschränkung der freien Niederlassung von Ärzten in der EU aufgehoben. Dies hat nicht zu großen Wanderungsbewegungen geführt. In vielen Ländern bestehen ohnehin nationale oder regionale Zulassungsbeschränkungen, um einem Versorgungsüberangebot entgegenzuwirken. Dienstleistungsfreiheit in Europa bedeutet indes auch, dass ausländische Leistungserbringer in den Kreis der Anbieter (etwa für Kuren oder Rehabilitation) einbezogen werden müssen – zumindest wenn das nationale Gesundheitssystem auf der Grundlage von Märkten privater und öffentlicher Anbieter organisiert ist. Nach Vorstellungen des EuGH umfasst ein freier Dienstleistungsverkehr zudem die Freiheit eines Patienten, sich für eine medizinische Behandlung in ein anderes EU-Land zu begeben.

Während die privaten Krankenversicherungen hierzulande eher eine Parallelstruktur zur gesetzlichen Krankenkasse offerieren, haben gesundheitliche Versicherungsangebote in anderen EU-Ländern einen anderen Charakter: Steht ihnen wie in Großbritannien ein nationaler Gesundheitsdienst gegenüber, so haben sie nur als eine Doppelversicherung eine Chance. Etwa mit dem Ziel, die sonst üblichen Warteschlangen vor einer Behandlung durch den britischen NHS zu umgehen. In Frankreich werden Versicherungen ergänzend zur sozialen Krankenversicherung tätig, insbesondere durch eine Versicherung der dort hohen Selbstbeteiligung bei ambulanter oder stationärer Behandlung. Der 1994 eröffnete gemeinsame Markt für Privatversicherungen wird darauf hinauslaufen, dass die Bürger zwischen einem breiten internationalen Angebot an Versicherungen wählen können. Die "Prägung" des nationalen Versicherungsangebots durch das jeweilige Sozialsystem wird sich abschwächen und der Wettbewerb privater, europaweit agierender Versicherungen wird schärfer. Eine funktionsfähige europäische Versicherungsaufsicht sucht man hingegen vergebens. Im Ergebnis lösen sich nationale, wohlfahrtsstaatliche Traditionen an der Schnittstelle zwischen privater und öffentlicher Versicherung auf, ohne dass sich ein europäisches Äquivalent herausbildet.(9)

Die Zukunft der Rente im "alten Kontinent"

Heute sind die nationalen Systeme der Altersversorgung durch eklatante Strukturunterschiede und unterschiedliche Bewältigungsstrategien demographischer, wirtschaftlicher und sozialer Probleme bestimmt. Während in Frankreich, Deutschland und Italien die Rentenfinanzierung beitragsorientiert erfolgt, wird in Dänemark, Großbritannien und den Niederlanden eine Finanzierung über Steuern praktiziert. Hinsichtlich des einbezogenen Personenkreises gehen das niederländische und das dänische System am weitesten: Wer dauerhaft im Lande wohnt, ist auch rentenberechtigt. Alle anderen Rentensysteme sind an eine frühere Erwerbstätigkeit gebunden. In Irland, Luxemburg, Portugal und in Großbritannien sind alle Erwerbstätigen einbezogen, egal ob sie abhängig oder selbständig arbeiten. Die französischen, bundesdeutschen und spanischen Systeme erfassen hingegen vorrangig Arbeitnehmer. Während in Deutschland, Belgien und Luxemburg das Lebenserwerbseinkommen für die Rentenberechnung ausschlaggebend ist, spielt in Großbritannien, Irland, Dänemark und den Niederlanden das Erwerbseinkommen für die staatliche Rente keine Rolle. Bei den Betriebsrenten reicht das Spektrum von rein freiwilligen Hilfen bis zu dem tarifvertraglich verbindlichen Betriebsrentensystem in Frankreich.(10)

Um die Freizügigkeit von Arbeitskräften angesichts inkommensurabler Alterssicherungssysteme nicht zur Farce verkommen zu lassen, besteht ein ausdifferenziertes System von Koordinierungsregeln, durch die eine anteilige Berechnung von Renten jeweils aus dem Land erfolgt, in dem die Ansprüche erworben wurden. Zugleich werden bei der Ermittlung von Mindestversicherungszeiten die Versicherungszeiten in den verschiedenen Ländern berücksichtigt. Doch diese Rentenkonvergenz durch Koordinierungsregeln verliert in dem Maße den Boden unter den Füßen, wie national neben den staatlichen Rentensystemen die private Eigenvorsorge an Bedeutung gewinnt. In der Bundesrepublik und anderen Ländern mit einer Dominanz des Umlageverfahrens ist eine Ergänzung durch Kapital bildende Verfahren sicherlich sinnvoll, weil kapitalgebundene Alterssicherungsformen unempfindlicher gegenüber den demographischen Veränderungen sind. Unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit führt eine Spaltung von öffentlicher und privater Vorsorge aber zu dem Ergebnis, dass gerade jene, die eine Ergänzung der staatlichen Rente besonders nötig hätten, diese sich nicht leisten können.

Ein Ausweg aus diesem Dilemma wird allgemein im Ausbau von Mindestsicherungen gesehen (siehe die Übersicht: Mindestrentenregelungen in Europa und die Tabelle: Leistungsuntergrenzen von Mindestsicherungen). Der Entkopplung von Erwerbstätigkeit und Existenzsicherung und den diskontinuierlichen Erwerbsbiografien werden Grundsicherungen fraglos besser gerecht als die heute am Ziel einer Lebensstandardsicherung scheiternden Konzepte. Universellen Grundsicherungsmodellen liegen eigenständige, individuelle Ansprüche auch der Nichterwerbstätigen zugrunde. Im Vergleich zu einkommensorientierten Versicherungssystemen subventioniert ein Grundrentenmodell Rentenansprüche bei Teilzeitarbeiten kräftig, – ein Grund für die hohe Bedeutung von Teilzeitarbeit in den Niederlanden und in Dänemark mit ihren einer Grundsicherung nahe kommenden Modellen. Eine Nichtberücksichtigung des Erwerbseinkommens bei einer Grundrente ebnet zudem einkommensbedingte Unterschiede zwischen Männern und Frauen ein.

Mit dieser Perspektive könnten die demographischen und sozialen Veränderungen in den nächsten Jahrzehnten durchaus eine Annäherung der Rentensysteme bewirken. Als Ergebnis der gesellschaftlichen Alterung droht in Ländern mit überdurchschnittlich hohen Alterssicherungsausgaben ein Druck auf eine Senkung der Rentenniveaus, – exemplarisch zu beobachten in der aktuellen bundesdeutschen Rentendiskussion. Selbst bei langjähriger Beitragspflicht ergibt sich zukünftig für die Mehrheit der Arbeitnehmer nur ein gesetzlicher Rentenanspruch, der im Bereich des Sozialhilfesatzes liegt.(11) Damit wird die beitragsfinanzierte Rente entscheidend an Akzeptanz verlieren und wahrscheinlich in eine steuerfinanzierte Mindestrente münden. In Ländern mit heute noch niedrigen Rentenausgaben ist hingegen durchaus eine Ausgabenausweitung möglich.

Auf weitere Aspekte einer Verringerung der Unterschiede zwischen den nationalen Alterssicherungen verweist der Frankfurter Ökonom Richard Hauser: "Innerhalb des breiten institutionellen Spektrums an Alterssicherungssystemen, das bestehen bleiben wird, kann man erwarten: 1. eine Tendenz zur Annäherung der Regelaltersgrenze, 2. eine stärkere Orientierung der Rentenleistungen am Zeitfaktor, 3. eine Tendenz zur Beschränkung des relativen Rentenniveaus auf einen mittleren Wert und eventuell eine Begrenzung der Absicherung hoher Einkommen, 4. weitere Reformen zugunsten von Frauen in Richtung auf ausreichende eigenständige Renten, 5. eine Umgestaltung einiger Rentenformeln in Richtung auf Inflationsneutralität."(12) Eine derartige Vereinheitlichung in Richtung auf ein Mix aus Grundsicherungsmodellen und individueller Eigenvorsorge wird allerdings auch die Einkommensunterschiede im Alter europaweit zuspitzen.

Politik für die europäische Familie?

Trotz eines gemeinsamen kulturellen und sozialen Erbes, das auf eine Modernisierung der Familie durch Individualisierung drängte, entwickelten sich die soziale Situation von Familien und die Familienpolitiken im letzten Jahrhundert unterschiedlich. Während in Frankreich mit dem Code de la Famille bereits 1939 ein an universalistischen Ansprüchen orientierter Familienlastenausgleich eingeführt wurde, der die subsidiären Wurzeln früherer Hilfen für Familien kappte, hielten Österreich und die Bundesrepublik Deutschland lange an erwerbsgebundenen und damit auf dem Subsidiaritätsgedanken fußenden Familienzulagen fest. Erst 1964 folgte die Bundesrepublik mit der Einführung eines staatlichen Kindergeldes dem universalistischen Modell. Auch die steuerliche Förderung von Familien entwickelte sich unterschiedlich. Diese historischen Unterschiede blieben bis heute gewahrt. Weiterhin fördern die nationalen Sozialsysteme das Leben mit Kindern in einem sehr unterschiedlichen Maß (siehe die Tabelle: Nettoeinkommen und Kinderzahl in Europa, in Kommune 8/00, S. 48).

Gleichzeitig besteht im europäischen Vergleich der Leistungen für Familien in den letzten vierzig Jahren eine bemerkenswerte Kontinuität. Die katholischen Länder lagen stets vor den protestantischen Ländern. In seinem Resümee der Familienpolitiken Westeuropas verweist der Soziologe Thomas Bahle vor allem auf gemeinsame Probleme: "In der Konkurrenz um knappe Ressourcen erwies sich die Familienpolitik fast überall als zu schwach. ... Kern der Problematik war die Idee der privaten Familie. Die Familie wurde als selbstverständlicher und wohl geordneter Bestandteil der sozialen Ordnung betrachtet. Kinder waren eine private Aufgabe. Doch nun sind diese Selbstverständlichkeit und die ihr zugrunde liegenden Werte zerbrochen. Kinder könnten ebenso wie das Alter zu einer öffentlichen Aufgabe werden. Dies hätte jedoch erhebliche Konsequenzen. Von einer solchen Neuordnung wäre die ganze soziale Lebensordnung betroffen: ihr Selbstverständnis, ihre grundlegenden Werte und die Verbindung all ihrer Institutionen."(12)

Damit ist zugleich ein zentrales Hindernis für eine künftige europäische Familienpolitik benannt. Familienpolitik kann nicht mehr auf feste Vorstellungen von der Familie und auf stabile Familienstrukturen aufbauen. Gleichwohl gibt es gemeinsame Perspektiven. Bevölkerungspolitische Argumentationen für die Familie sind heute nicht mehr in der Konkurrenz nationlistischer Ziele fundiert. Vielmehr orientieren sie sich an der inneren sozialen und wirtschaftlichen Stabilisierung. Gegen eine europäische Familienpolitik steht freilich auch der Umstand, dass die EU-Sozialpolitik als ein Anhängsel des Binnenmarktes vorrangig arbeitsmarktbezogen ist. Die Verbindung von Familien- und Sozialpolitik bildet kein europäisches Sujet. Familienpolitische Erfolge, wie die im Gefolge des Maastrichter Sozialabkommens erlassene Richtlinie zum Elternurlaub, die in Dänemark, Großbritannien und Irland erstmals ein gesetzlich verankertes Recht auf Urlaub bei dringenden Familienangelegenheiten schuf, sind auch mittelfristig nur an den Schnittstellen von Familie und Arbeitswelt zu erwarten. Dank Europa dürfen Frauen heute auch in Deutschland Panzer fahren. Dass sie ohne Diskriminierung und wirtschaftlichen Abstieg Mütter (und Männer Väter) sein können, muss europaweit noch erkämpft werden.

Handlungslogik der Institutionen und Reformoptionen

Trotz eines allgemeinen Stimmungsumschwungs in der Bewertung des Sozialstaats konnten bislang fundamentale soziale Einschnitte in keinem EU-Mitgliedsland durchgesetzt werden. Das von unterschiedlichen Interessen umkämpfte sozialpolitische Terrain und die Trägheit institutioneller Veränderungen in Verhandlungsdemokratien bewirken, dass der Sozialstaat gegenüber der öffentlichen Meinung vergleichsweise änderungsresistent ist. Die gleichwohl durch demographische, wirtschaftliche und soziale Veränderungen erzwungenen Korrekturen der nationalen Sozialpolitiken sind durch eine Stärkung privater Vorsorge und den Abbau umfassender Lebensstandardgarantien bestimmt. Komplementär werden Mindestsicherungssysteme ausgebaut. Für das deutsche Rentensystem sieht der Rentenforscher Diether Döring beispielsweise zwei Anpassungsnotwendigkeiten: "Zum einen sollte bei sich stärker differenzierenden Erwerbsbiografien der selektive Charakter der Versicherungspflicht in Bezug auf die Form der Erwerbstätigkeit eingeschränkt werden. Idealerweise sollten langfristig alle Erwerbsformen in gleicher Weise in den Schutz und die Beitragspflicht einbezogen werden. Zum anderen scheint die Notwendigkeit der Ergänzung effektiverer mindestsichernder Elemente zu wachsen."(14) Mit Renten und Krankenversicherungen als "Volksversicherungen" und einer Stärkung des Mindestschutzes also mehr solidarische Absicherung trotz neoliberaler Rhetorik? Tatsächlich verkennt die gerade im grün-alternativen Lager häufig vorgetragene Forderung nach einer Grundsicherung Ursachen und wahrscheinliche Nebenfolgen dieses Trends. Grundversorgungskonzepte bei Rente, Krankheitsschutz und Armutsbekämpfung haben ein Doppelgesicht. Sie sind eine Antwort auf Individualisierung und das Aufbrechen der Normal(arbeits)biografie und zugleich ein Bestandteil der euphemistisch als Umbau des Sozialstaates apostrophierten Verringerung des Niveaus kollektiver Sicherungssysteme. "Die Forderung nach lohnarbeitsunabhängigen Mindestsicherungen hatte ihren strategischen Ort während der Siebziger- und Achtzigerjahre. Damals ging man noch davon aus, das strukturelle Überangebot an Arbeitskraft durch eine Strategie der staatlich geförderten Ausgliederung bearbeiten und diese Ausgliederung auch finanzieren zu können. Eine derartige Politik wurde aber auch in dem Maße unmöglich, wie die Europäische Union seit den 90er-Jahren ihr Augenmerk allgemein auf die Nichtbeschäftigung von Erwerbsfähigen richtete und Arbeitslosigkeit als einen Aspekt der Inaktivität betrachtete", argumentiert beispielsweise die Soziologin Ilona Ostner.(15) Heute ist europaweit ein Wandel der Sozialpolitik weg von der Förderung von Ausgliederungen aus dem Arbeitsmarkt hin zum mit Zuckerbrot und Peitsche geförderten Einstieg in Beschäftigungsverhältnisse erkennbar. Die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten für einfache Arbeiten geht indes mit einer Lohnspreizung nach unten einher. Für Ostner kommen Mindestsicherungen bei der Rente oder statt der bisherigen Sozialhilfe europaweit ins Spiel, um diese Armut trotz Erwerbstätigkeit zu mildern. Statt erwerbsarbeitsfreier Armut und Sozialhilfebezug gehe es künftig um durch Mindestsicherungen versüßte Armut trotz Erwerbstätigkeit. Die ehedem etwa im bündnisgrünen Umfeld als Hebel einer Entkopplung von Existenzsicherung und Erwerbsarbeit geforderte Grundsicherung wäre so in ihr Gegenteil verkehrt. Fraglos werden Reformtendenzen in Richtung auf eine Mindestsicherung in wachsendem Maße an Arbeitsbereitschaft und Beschäftigungsfähigkeit gekoppelt. So wertet der rotgrüne Rentenreformentwurf entgegen der Rhetorik nicht Kindererziehungszeiten bei der Rentenberechnung auf, sondern eine gleichzeitige (Teilzeit-)Erwerbstätigkeit. Wer etwa bei mehreren Kindern über längere Zeiträume keiner Erwerbstätigkeit nachgehen kann (oder will), wird an den Rand gedrängt.

Überdies schirmen Grundsicherungen die Festung Europa sozialpolitisch gegen unerwünschte Zuwanderer ab. Während für Migranten bei einkommensorientierten Rentenversicherungen Ansprüche an eine erfolgreiche Arbeitssuche geknüpft sind, wird eine künftige Altersgrundsicherung wohl zeitproportionale Ansprüche beinhalten. Die volle niederländische Grundrente erhält beispielsweise nur derjenige, der mindestens dreißig Jahre lang seinen Wohnsitz im Land hat. Entsprechend dürften neue Grundrentenmodelle an einen jahrzehntelangen Aufenthalt im entsprechenden Land oder zumindest in Europa geknüpft sein. Zuwanderer aus Nicht-EU-Ländern bilden dann eine Bevölkerungsgruppe, die auch durch den Rost einer Basissicherung fallen. Ihr Bedarf an zusätzlichen Hilfen wird zu einer besonderen Stigmatisierung führen, weil sie (als einzige Gruppe?) selbst durch eine Grundsicherung nicht geschützt sind.

Anders als die Einführung der Grundrenten in Dänemark und den Niederlanden beruht ein Mehr an Mindestschutz im Rahmen der anstehenden Sozialreformen hierzulande nicht auf einer tragfähigen Sozialkultur, die eine am Bedarfsprinzip orientierte moralische Solidarität als Staatsbürgerrecht und als Ausdruck des Willens zur sozialen Kohäsion begreift. Sondern sie wäre eine bloße Anpassung des Sozialsystems an mehr Beschäftigungspflichten und Flexibilität. Eine allgemeine Basissicherung als bloß funktionale Antwort auf wirtschaftliche Erfordernisse gefährdet aber das in der deutschen Sozialkultur ohnehin nur schwach entwickelte, allerdings im Bundessozialhilfegesetz festgeschriebene Prinzip einer an das Menschenwürdekonzept gebundenen Bedarfsorientiertheit sozialer Hilfen. Die Besonderheiten individueller Lebenssituationen geraten aus dem Blick.

Doch nicht nur die Frage nach dem normativen Ziel sozialer Hilfen bedarf einer schärferen Konturierung. Die Gefahr ist groß, dass durch Globalisierung, Binnenmarkt und gemeinsame (etwa demographische) Herausforderungen die Sozialpolitik vollends eines (nationalen) Handlungsspielraumes beraubt wird, ohne dass die EU einen hinreichenden Ersatz schafft. Nicht zuletzt die aktuell von der bundesdeutschen Politik avisierte Form der EU-Osterweiterung würde eine weitere Selbstblockade der (Sozial-)Politik befördern. Mag die Osterweiterung auch diplomatisch und historisch begründbar sein, so bildet sie ohne Berücksichtigung der soziologischen und sozialpolitischen Folgen vor allem eine wirkungsvolle Strategie zur Veralltäglichung fremdenfeindlicher Gewalt und nationalistischer Ressentiments. Denn gerade jene Globalisierungsverlierer, die arbeitslos sind oder sich durch prekäre und nichtexistenzsichernde Arbeitsverhältnisse bedroht fühlen, werden in den Rechtsansprüchen der Menschen aus den neuen Beitrittsländern die Ursache ihrer Misere oder eine Bedrohung ihres sozialen Status sehen. Daneben dürfte die mit einer EU-Osterweiterung einhergehende Selbstblockade der Politik antidemokratische und europafeindliche Ressentiments weiter bestärken: Eine Harmonisierung in Richtung auf eine europäische Sozialversicherungsunion im Sinne einer Angleichung von Finanzierung, Leistungsniveau und Organisation der Sozialsysteme wäre dann auch finanziell unmöglich. Statt dessen würde die Politik vermutlich auf nationale Bollwerke zurückgreifen.(16)

Sozialpolitik ermöglichen

Sozialpolitik befindet sich im Dilemma: National ist sie kaum in der Lage, soziale Spaltungen und die Ausgrenzung einzelner Regionen aufzuheben. Umgekehrt fehlt ihr aber eine transnationale Handlungsebene. Es gibt keine gemeinsame Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik gegen soziale Ausgrenzung in der EU. Die Programme gegen Armut liefen aus. Über ihre Fortsetzung konnte keine Einigung erzielt werden. Mit der Osterweiterung wird selbst die derzeitige Praxis, eine wirtschaftliche Annäherung durch finanzielle Hilfen (Struktur- und Entwicklungsfonds) zu fördern, an Grenzen geraten. Da den bisherigen Empfängerregionen der Fortbestand ihrer Hilfen zugesichert wurde, gleichzeitig aber die entsprechenden EU-Etats begrenzt wurden, werden regionale Diskrepanzen in den neuen Beitrittsländern kaum mehr durch eine EU-Strukturförderung kompensiert. Regionale Differenzen und (ethnische) Spannungen, die durch eine EU-Integration gerade vermieden werden sollen, können somit auch Folge der Integration sein.

Sicherlich müssen sozialpolitische Kompetenzen an politische Einheiten gebunden werden, die teilweise die Funktion nationaler Wohlfahrtsstaaten übernehmen. Dabei muss allerdings berücksichtigt werden, dass die Strukturen sozialer Sicherungssysteme sich in absehbarer Zeit nicht entscheidend annähern werden. Art und Umfang, Zuschnitt oder Logik der sozialen Sicherung stellen eine einmalige und vergleichsweise änderungsträge Balance unterschiedlicher Institutionen, gesellschaftlicher Gruppierungen und der Kultur eines Landes dar.(17) Eine Diskussion von nationalen und europäischen Reformalternativen führt somit nicht zu einem von räumlichen und zeitlichen Bedingungen unabhängigen idealen Sicherungssystem ("europäischer Sozialstaat"), sondern zur Frage nach den Lehren, die aus den verschiedenen Systemen und den praktizierten Reformen gezogen werden können. Dabei muss man auch mit der ärgerlichen Tatsache umgehen, dass – wie schon in den Neunzigerjahren – eine national wie europäisch technokratische und selbstreferenzielle Politik Reaktionen gewalttätiger, nationalistischer und antidemokratischer Protestbewegungen hervorruft. Sozialintegrative Protestformen sind – jedenfalls in Westeuropa – allenfalls als zivilgesellschaftliche Reaktionen auf derartige Gewalteskalationen wahrscheinlich. Verlässlich institutionalisiert sind Bemühungen um soziale Integration hingegen in vielen intermediären Organisationen – in Gewerkschaften, Kirchen, Menschenrechtsinitiativen, in Wohlfahrtsverbänden und in den Interessenverbänden sozialer Fachlichkeit inklusive der (Sozial-)Wissenschaften. Trotz eigener Organisations- und Profilierungsinteressen besitzen sie eine sozialpolitische Gestaltungskraft auch gegen die formelle Politik. Dies belegt etwa die gesellschaftliche Wahrnehmung der Existenz von Kinderarmut trotz des dezidierten Widerstandes der früheren CDU-/FDP-Regierung.

Eine Alternative zur EU-Erweiterung böten supranationale, aber gleichwohl regionale Wirtschaftsräume in den Ländern Zentral- und Osteuropas, die als regionale Wirtschaftsgemeinschaften untereinander und mit der EU in festen vertraglichen Beziehungen eingebettet sind. Auch dies bedürfte eines europäischen Solidarausgleiches. Aber die qualitative Entwicklung der EU wäre nicht von der quantitativen Ausweitung abhängig. Und überfällige soziale Reformen, wie die Ausweitung des Mehrheitsprinzips oder die Entwicklung einer Sozialpolitik nach dem Sozialschlangenmodell, wären aussichtsreicher. Zugleich würde den osteuropäischen Ländern Spielraum für nachholende Entwicklungen gelassen: Ein solidarisches Europa der Regionen im Sinne miteinander verzahnter Regionen mit unterschiedlichen Entwicklungsgeschwindigkeiten bei gemeinsam geteilten Grundwerten und Zielen.

1 "In demokratischen Gesellschaften ist wirtschaftspolitische und betriebliche Bewegungsfreiheit sozialpolitisch zu organisieren. ... Die wohlfahrtsstaatlichen Mechanismen sozialer Kompromissbildung sorgen dafür, dass jener Grad an sozialer Mobilisierung der gesamten Gesellschaft möglich ist, den der neue internationale Wettbewerb fordert. Fällt diese Grundlage weg, ist ein aggressiver, ins Wirtschaftliche gewendeter Nationalismus die Folge" (B. Jordan/St. Leibfried. Wohlfahrtsstaat und Globalisierung, Bremer Zentrum für Sozialpolitik, Arbeitspapier 15/95, 7, 11).

2 H.-J. Krupp. Die Rahmenbedingungen für die Sozialpolitik. In: W. Schmähl/H. Rische (Hrsg.) Internationalisierung von Wirtschaft und Politik – Handlungsspielräume der nationalen Sozialpolitik, Nomos, Baden-Baden 1995, 181.

3 Vgl. zum Überblick: W. Kowalsky. Europäische Sozialpolitik, a.a.O., 347 ff.

4 Vgl. etwa: H.-W. Sinn. Die Osterweiterung der EU und die Zukunft des Sozialstaates; in: St. Leibfried/U. Wagschal (Hrsg.), Der deutsche Sozialstaat, a.a.O., 480 ff.

5 Beispiel Rentenpolitik. Im Rahmen der Sozialversicherung erworbene und auf Beitragszahlungen beruhende Ansprüche bei Invalidität, Alter und Tod können exportiert werden, während etwa die Sozialhilfe nicht exportpflichtig ist. Gegen die seit langem geforderte Aufstockung kleiner Renten auf ein Mindestniveau wird deshalb immer wieder angeführt, dass dann auch bei heute im EU-Ausland lebenden, ehemaligen Gastarbeitern deren meist niedrige Renten auf das bundesdeutsche Sozialhilfeniveau aufgestockt werden müssten. Um diesen Einwand zu entkräften, wollte Rot-Grün in einem mittlerweile gescheiterten Anlauf zu einer Mindestrente den Bezug an eine Beitragszahlung von 35 Jahren binden. Damit hätte eine Mindestrente aber ihren Sinn verloren: Neben den früheren Gastarbeitern wäre auch ein Großteil der in Deutschland lebenden Kleinrentner vom Mindestrentenbezug ausgeschlossen.

6 R. Schuler, Internationales Sozialrecht; in: W. Schmähl/H. Rische (Hrsg.), Internationalisierung von Wirtschaft und Politik – Handlungsspielräume der nationalen Sozialpolitik, Nomos, Baden-Baden 1995, 121.

7 Allerdings bildet der koordinierte europäische Gesundheitsraum noch immer ein exklusives Terrain für EU-Staatsbürger. Ein hierzulande gesetzlich krankenversicherter türkischer Bürger ist etwa in Frankreich aufgrund der EU-Bestimmungen nicht geschützt.

8 Beispielsweise sind die Tagessätze in niederländischen Kliniken deutlich höher, weil diese im Unterschied zu Deutschland auch die Investitionskosten beinhalten.

9 St. Leibfried/P. Piercon, Die soziale Dimension der europäischen Integration, Bremer Zentrum für Sozialpolitik, Arbeitspapier 12/95.

10 Eine gesetzlich obligatorische Betriebsrente existiert nur im Nicht-EU-Land Schweiz.

11 Bei einem zukünftigen Eckrentenniveau von 64 Prozent sind für einen allein stehenden Durchschnittsverdiener 28 Versicherungsjahre erforderlich, um einen Rentenanspruch auf Sozialhilfeniveau (inklusive Warmmiete) zu erreichen.

12 R. Hauser, Annäherung der sozialen Sicherung in der EU; in: W. Schmähl/H. Rische (Hrsg.), a.a.O., 169.

13 Th. Bahle, Familienpolitik in Westeuropa, Campus, Frankfurt/Main1995, 134 f.

14 D. Döring, Die Alterssicherung in der EU; in: H. Schneider (Hrsg.), Europas Zukunft als Sozialstaat, a.a.O., 21 f.

15 I. Ostner, Soziale Mindestsicherung und Beschäftigungsförderung in Europa; in: H. Schneider (Hrsg.), a.a.O.,  70.

16 Paradigmatisches Beispiel hierfür bildet das nach dem Scheitern einer europäischen Regelung getroffene bundesdeutsche "Entsendegesetz", das für die Bauwirtschaft Beschäftigungsverbote und Mindestlohnvereinbarungen enthält.

17 Vgl. Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, University Press, Cambridge, 1990; St. Lessenich/I. Ostner, Welten des Wohlfahrtskapitalismus, Campus, Frankfurt/Main 1998.

Offene Grenzen im Innern, Sperrzäune nach außen?

Einwanderung als europäisches Thema heißt Migration nach Europa. Nur mit den Einwanderern aus Drittstaaten hat die Union ein Problem, während die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union nur geringe Wanderungsbewegungen auslöst. Gerade zwei Prozent der Bürger, vor allem Fach- und Führungskräfte, nehmen ihren Wohnort in einem anderen EU-Land. Dennoch sind alle 15 EU-Staaten heute Einwanderungsländer. Selbst in die ärmeren südlichen Länder kehren Gastarbeiter zurück und zieht es Wohlstandsemigranten (z.B. auf Mallorca) und Armutsflüchtlinge hin, nachdem die Einwanderung in die reicheren EU-Ländern immer stärker reglementiert wird.

Ein ganzes Arsenal von rechtlichen Beschränkungen und sortierenden polizeilichen und administrativen Verfahren soll Migranten aus Nicht-EU-Ländern abschrecken: EU-Auslandsrecht und Ausländer-, Vertriebenen- und Asylrecht. Das Verhältnis von internationalem und europäischem Recht zu nationaler Sozialgesetzgebung und dem jeweiligen Ausländerrecht ist in den einzelnen EU-Ländern stark von der jeweiligen Geschichte der Einwanderung geprägt. Deutlich wird dies etwa am nationalen Umgang mit der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte (EMRK): In Österreich hat sie Verfassungsrang. In Frankreich oder Belgien kann sie unmittelbar vor Gericht etwa bei der Frage der Abschiebung jugendlicher Ausländer geltend gemacht werden. Italien, Spanien und Deutschland haben die Menschenrechtskonvention dagegen nicht in ihre nationale Gesetzgebung integriert. Penibel wird in Deutschland ein Vorrang des Ordnungs- vor dem Sozialrecht selbst bei Kindern und Jugendlichen durchgesetzt: Unbegleitete Jugendliche ab 16 Jahre werden im Asylverfahren wie Erwachsene behandelt. Die Ansprüche des Kinder- und Jugendhilferechts gelten für sie nicht. Anders als in Italien oder Spanien ist für Migranten aus Drittstaaten in manchen Bundesländern Deutschlands das Recht auf Bildung außer Kraft gesetzt. Vielfach können sie mit Hinweis auf zu große Klassen oder fehlende Fördermöglichkeiten abgelehnt werden. Insbesondere Seiteneinsteiger ab 15 Jahre haben kaum eine Chance auf eine geregelte Schullaufbahn.(1)

Innenminister Schily hält eisern an den Vorbehalten gegenüber der UN-Kinderrechtskonvention fest, die den Vorrang des bundesdeutschen Ausländer- und Asylrechts vor den Konventionsbestimmungen festschreiben. Entsprechende Einwände gelten auch in Großbritannien. In Frankreich ist über die unmittelbare Anwendung der Konvention noch nicht entschieden. Bei rechtlichen Streitfällen um die soziale Absicherung wird dort jedoch häufig direkt auf die UN-Konvention Bezug genommen.

Innerhalb der EU will man sich bis 2002 auf Prinzipien gemeinsamer Flüchtlingspolitik verständigen: Entsprechende Vorschläge der Kommission gehen etwa bei der Familienzusammenführung über die bisherige Rechtspraxis in vielen EU-Staaten hinaus. Ferner sollen Mindestnormen für die Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen festgelegt und ein eigener EU-Flüchtlingsfonds für die Aufnahme und Integration politisch Verfolgter errichtet werden. Auf der anderen Seite wird eine derartige rationale Ordnung – ähnlich den Folgen eines bundesdeutschen Einwanderungsgesetzes – die bisherige, Humanität stiftende Anarchie europäischer Flüchtlingspolitik beenden: Noch werden etwa in Deutschland als Asylberechtigte abgelehnte afghanische Bürger in Großbritannien aufgenommen.(2) Und es ist wahrscheinlich, dass liberale Standards der Flüchtlingspolitik spätestens im Zuge der Osterweiterung eingedampft werden. Denn angesichts der großen sozialen Probleme und der grassierenden Fremdenfeindlichkeit stösst eine liberale Flüchtlingspolitik dort auf besondere Akzeptanzhürden.

1 Angaben laut V. Kabis-Alamba, Junge MigrantInnen in Europa. Vortrag auf Kongress Jugendpolitik in Europa am 22./23.3.00 in Saarbrücken (Manuskript).

2 E. Filipp, Europa ist dicht, taz, 4.9.00, 6.

Literatur:

D. Aufderheide/M. Dabrowski (Hrsg.), Internationaler Wettbewerb – nationale Sozialpolitik?, Berlin (Verlag Duncker & Humblot) 2000 (306 S, 112,00 DM) – An der Schnittstelle von Ethik und Ökonomie werden die normativen und sozialen Bedingungen einer auf die wirtschaftliche Liberalisierung antwortenden Sozialpolitik ausgeleuchtet.

B. Benz/J. Boeckh/E.-U. Huster, Sozialraum Europa, Opladen (Verlag Leske + Budrich) 2000 (266 S., 24,80 DM) – Eine kritische Fakten- und Argumentationsgrundlage zu den sozialpolitischen Implikationen der EU-Osterweiterung, die ihr Augenmerk besonders auf die Probleme von Migration, sozialer Ausgrenzung und regionaler Segregation legt, aber auch Alternativen zu einer am "Prinzip Hoffnung" orientierten Osterweiterung diskutiert.

G. Bäcker u.a., Sozialpolitik und soziale Lage in der Bundesrepublik Deutschland. 2 Bde., Opladen/Wiesbaden (Westdeutscher Verlag) 3. erw. Auflage 2000 (886 S., je Band 48,00 DM) – Umfassendes Nachschlagewerk zu allen zentralen Aspekten sozialer Sicherung in Deutschland, das sich auch eingehend mit Reformnotwendigkeiten auseinander setzt.

H.-J. Bieling/F. Deppe (Hrsg.), Arbeitslosigkeit und Wohlfahrtsstaat in Westeuropa, Opladen (Verlag Leske + Budrich) 1997 (377 S., 68,00 DM) – In der EU wird ein gleichgerichteter, marktfixierter Wettbewerb der sozialen Sicherungssysteme konstatiert, der jedoch nicht in ein europäisches Modelll sozialpolitischer Regulation mündet. – Diese These ist zwar nicht sonderlich originell und die Alternativen bleiben nebulös. Dennoch ist die Veröffentlichung aufgrund der detaillierten Analysen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in neun EU-Ländern lesenswert.

I. Bode. Solidarität im Vorsorgestaat. Der französische Weg sozialer Sicherung und Gesundheitsversorgung, Frankfurt/M. (Campus Verlag) 1999 (272 S., 68,00 DM) – Über die kenntnisreiche Beschreibung des französischen Wohlfahrtsstaates hinaus wird begründet, warum soziale Sicherung auch eine Frage der Kultur und der Ideen bleiben wird. Im Unterschied zu mancher zivilgesellschaftlich-kommunitären Kritik arbeitet Bode heraus, dass auch in den "kalten" institutionellen Arrangements des Sozialstaates historisch gewachsene Deutungen der Solidarität fortleben.

D. Döring u.a. (Hrsg.), Soziale Leistungen und ihre Finanzierung, Berlin (Verlag Duncker & Humblot) 1999 (454 S., 138,00 DM) – Wer sich eingehender mit Details und Entwicklungstendenzen der Sozialpolitik in Großbritanien, den Niederlanden und Italien befassen will, findet interessante Anregungen.

D. Döring (Hrsg.), Sozialstaat in der Globalisierung, Frankfurt/M. (edition suhrkamp) 1999 (203 S., 19,80 DM) – Markieren die Entnationalisierung der Handlungskompetenzen, die Entstaatlichung im Sinne einer wachsenden Bedeutung dezentraler Absprachen und die Internationalisierung der Problemlagen das Ende einer "politischen" Sozialpolitik? Aus unterschiedlichen Perspektiven werden der soziale Zusammenhalt in Deutschland erörtert und Reformoptionen diskutiert, die eine Handlungsfähigkeit in einzelnen Feldern der Sozialpolitik eröffnen könnten.

E.-U. Huster, Armut in Europa, Opladen (Verlag Leske + Budrich) 1996 (212 S., 19,80 DM) – Trotz einem schier unüberschaubaren Wust von Büchern zur europäischen Sozialpolitik eine der wenigen Veröffentlichungen zum Thema Armut. Überblickshaft (die osteuropäischen Länder einschließend) werden Ausmaß und Folgen sozialer Ausgrenzung dargestellt und sozialpolitische Konsequenzen erörtert.

W. Kowalsky, Europäische Sozialpolitik, Opladen (Verlag Leske + Budrich) 1999 (443 S., 80,00 DM) – Umfassende, lehrbuchhafte Darstellung gemeinschaftlicher Sozialpolitik und Diskussion ihrer möglichen Weiterentwicklung. Einziger Wermutstropfen bildet der Umstand, dass das zarte Pflänzchen einer europäischen Sozialpolitik unberücksichtigt bleibt, die nicht explizit Arbeitnehmerpolitik ist (also z.B. Armutsbekämpfung, Familienhilfen).

St. Leibfried/U. Wagschal (Hrsg.), Der deutsche Sozialstaat, Frankfurt/M. (Campus Verlag) 2000 (511 S., 98,00 DM) – Eine sinnvolle Ergänzung zur vorliegenden Kommune-Serie und ein Muss für alle, die an einer vertieften Diskussionen der aktuellen Sozialreformen und den sich ergebenden Perspektiven (auch in europäischer Hinsicht) interessiert sind.

H. Schneider (Hrsg.), Europas Zukunft als Sozialstaat, Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2000 (152 S., 48,00 DM) – Wer vor dem ökonomischen Wissenschaftsjargon nicht zurückschreckt, findet interessante Hinweise auf aktuelle sozialpolitische Trends, etwa im Hinblick auf die Entwicklung der Rentensysteme und der Mindestsicherung.

B. Schulte, Europäische Sozialpolitik und die Zukunft des Sozialstaats in Europa, Bonn 1998. – Bietet einen nützlichen Überblick über den sozialrechtlichen Ist-Zustand und absehbare Rechtsentwicklungen in der EU (kostenlos erhältlich bei: Friedrich-Ebert-Stiftung, Hiroshimastraße 17, 10785 Berlin, www.fes.de).

Mindestrentenregelung (Rechtsstand 1992)

Quelle: W. Rische / H. Schmöhl, Internationalisierung von Wirtschaft und Politik, 147

Leistungsgrenzen von Mindestsicherungen (Stand: 1992)

Quelle: E.-U. Huster, Armut in Europa, Opladen, 79

(1): Eine alleinstehende Person, die das Ruhestandsalter erreicht hat, ohne Anspruch auf gesetzliche Rente und ohne andere Einkommensquellen; (2): Eine alleinstehende Person im Alter von 40 Jahren ohne Anspruch auf gesetzliche Rente, die keine anderen Einkommensquellen hat und arbeitsunfähig ist; (3): Eine alleinstehende Person im Alter von 40 Jahren ohne Anspruch auf gesetzliche Rente, die keine anderen Einkommensquellen hat und für den Arbeitsmarkt verfügbar ist.

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Zeitschrift Kommune. Forum für Politik, Ökonomie, Kultur.

Kühl-Verlag (Frankfurt/Main)

Ausgabe Oktober 2000