Kehrtwende - mit Chance?

Thema: Rußland

Der Regierungswechsel Anfang September 1998 markiert einen grundsätzlichen Umschwung in der auch bisher nicht ereignisarmen nachsowjetischen Geschichte Rußlands. Darauf verweisen die Umstände der Finanzkrise des Sommers und die Ersetzung des liberalen Sergej Kirijenko durch den erfahrenen Sowjetfunktionär Jewgenij Primakow.

Im Zuge dieser Regierungsumbildung hat die Generation der jungen, akademischen Monetaristen, zu denen unter anderen Jegor Gajdar, Anatolij Tschubajs, Boris Nemzow und Sergej Kirijenko gehört hatten, das Zentrum der politischen Macht vorläufig wieder verlassen, in dem sie seit dem Ende der Sowjetunion 1991 zweimal die Zügel in der Hand hielt und aus dem sie nie ganz verschwunden war. Mit Sergej Primakow kehrt eine Generation an die Regierung zurück, die ihr Handwerk in den politischen und wirtschaftlichen Apparaten der Sowjetunion gelernt hat. Wirtschaftsminister wird das Mitglied der Kommunistischen Partei Jurij Masljukow, der unter Gorbatschow "Gosplan" geleitet hatte, das für die Ausarbeitung der Jahres- und Perspektivpläne der Sowjetunion zuständig war; er wird auch Stellvertretender Ministerpräsident. Neuer Chef der Russischen Zentralbank wird Wiktor Geraschtschenko, der schon die Sowjetische geleitet hatte.

Die Richtung, in die die neue Regierung steuern will, hat Primakow sofort benannt, und es gibt keinen Anlaß, ihm darin nicht zu glauben. Erstens soll die schleichende Desintegration des Landes aufgehalten werden. Zweitens soll die wirtschaftliche und finanzielle Krise des Landes mit anderen Mitteln gelöst werden als jenen, die bisher für marktwirtschaftlich-reformerisch gehalten wurden.

Gegen die Desintegration

Die schleichende Desintegration hatte sich sicherlich noch nicht zu einer Staatskrise ausgewachsen. Sie war aber ein Aspekt der allgemeinen Strukturschwäche. Die die russische Föderation ausmachenden Gebiete und nationalen Republiken hatten zunehmend Autonomie gewonnen. Jene, die über Bodenschätze verfügen, wollten einen immer größeren Teil der Erlöse für sich behalten. Den Gebieten, die auf gesamtstaatliche Hilfe angewiesen waren, hatte die Zentralregierung nichts mehr zu bieten. So schwand die Fähigkeit des Zentrums, die auseinanderstrebenden Teile des Landes zu kontrollieren. Der Aufbau von Parallelhierarchien konnte das nicht verhindern. Die "Gouverneure" wurden zu kleinen Souveränen. Sie stützten sich auf regionale Machtkartelle. Vielfach entwickelte sich mit diesen regionalen Machtkonzentrationen ein regionaler Personenkult, der vor allem in den nationalen Republiken, wie Tatarstan, Baschkortostan (Baschkirien) oder Kalmykien, bizarre Formen annehmen konnte.

Alles das hatte nichts mit einer Föderalisierung Rußlands zu tun. Eine Föderalisierung setzt Funktionsteilungen voraus: Die kleineren Einheiten erhalten funktional eingegrenzte Selbständigkeit, so daß sie auf anstehende Probleme flexibel reagieren können. Die Zentralmacht verwaltet die gemeinsamen Anliegen. In der russischen Verselbständigung der Regionen ging es, wie immer in Rußland, um die ganze Macht, soweit durchsetzbar.

Vor allem aber hatte der russische Staat immer weniger Geld, seine territorialen Teile zusammenzuhalten. Die Armee etwa konnte in vielen Regionen den Sold für Offiziere und Mannschaften nicht mehr ausbezahlen. Oft half die Region aus; so konnten sich tendenziell Loyalitäten verschieben. Schließlich hatte Jelzin die staatliche Duma, die die Gesamtföderation politisch repräsentierte, weitgehend entmachtet und immer wieder ausgehebelt. Dafür stützte er sich auf die zweite Kammer, den Föderationsrat, in dem die Regionen als solche vertreten sind. Die Stärkung der regionalen Bestrebungen war damit tendenziell der Preis für die politische Unterstützung. In dieser Sache also will die neue Regierung eine Kursänderung versuchen. Ohne eine Stärkung des Parlaments und der in ihm vertretenen Parteien wird das kaum möglich sein.

Die Parteienstruktur gehört zu den institutionellen Schwächen Rußlands. Letztlich gibt es nur eine Partei, die im Gesamtstaat aktiv tätig ist und über einen ernstzunehmenden Mitgliederbestand verfügt, die Kommunistische Partei der Russischen Föderation (KPRF). Sie hat die relative Mehrheit (133 Abgeordnete) und gemeinsam mit den mit ihr verbündeten Gruppierungen der "Agrarier" (36) und "Volksmacht" (44) die absolute Mehrheit. Die anderen Parteien sind die rechtsextremistische "Liberaldemokratische Partei Rußlands" (50), die unter ihrem exzentrischen Vorsitzenden Shirinowskij in letzter Zeit konstant Jelzin unterstützte; ihre Zeit scheint abgelaufen zu sein. Unklar sind die Perspektiven der Partei "Unser Haus Rußland" (66), die Wiktor Tschernomyrdin sich in seiner Zeit als Ministerpräsident zulegte. Die einzige liberale Partei war das Bündnis "Jabloko" (45) des ehemaligen Reformökonomen Grigorij Jawlinskij. Mit Ausnahme der KPRF ist keine dieser Parteien national verbreitet. Eine Stärkung des Parlaments kann daher erst perspektivisch eine Stärkung des Parteiensystems insgesamt bedeuten.

Die KPRF ist allerdings mit der alten KPdSU nur bedingt zu vergleichen. Das Spektrum der in ihr vertretenen Tendenzen überschreitet das sowjetische Spektrum. Es gibt in ihr einen minoritären Flügel, der sich nach der sozialistischen Zeit zurücksehnt, auch nach jener, als die Sowjetunion besonders mächtig schien und die schmissigsten Massenaufmärsche organisierte. Es gibt Gemäßigte, die sich eine Art Breshnew-Zeit ohne Stagnation wünschen. Jener starken Tendenz, die der Parteivorsitzende Gennadij Sjuganow vertritt, geht es vor allem um die Sicherung der Großmachtrolle Rußlands, die allmähliche Reintegration der GUS zu einer neuen Sowjetunion, die Unterstützung der russischen Minderheiten im "nahen Ausland" und solche Dinge mehr. Schließlich läßt sich eine eher sozialdemokratische Tendenz ausmachen, zu deren Repräsentanten der Duma-Vorsitzende Gennadij Selesnjow gehört, der in den letzten Monaten als Vermittler zwischen Parlament und Regierung aufgetreten war. Daß die KPRF eher eine Koalition unterschiedlicher Tendenzen ist, unterscheidet sie nicht von Parteien im Westen. Sie enthält wie jene die Bruchlinien eines möglichen Zerfalls, aber sie kann durchaus auch weiterhin handlungsfähig sein.

Fragilität der politischen Institutionen

Jelzin hat sich von Anfang an als Vertreter des Volkes Rußlands und nicht als einer Partei definiert. Aus dieser Position heraus gerierte er sich als der unfehlbare Herrscher. Das gelang ihm, indem er sich in die Regierungsgeschäfte kaum einmischte, sondern sich darauf beschränkte, in kritischen Zeiten seine Regierung oder seine engsten Mitarbeiter aus dem Amt zu jagen und neue zu ernennen. Da er mit den Regierungsgeschäften kaum befaßt war, konnte er seine Inkompetenz immer wieder hinter großen Herrschergesten verbergen.

Ansonsten aber stützte er sich auf Institutionen, die nur von oben nach unten wirkten, die keine unabhängige Kontrolle kannten und die die Macht selbst nicht banden. Immer wieder setzte Jelzin seine Intentionen mit einfachen Dekreten durch, sei es, indem er Gesetze aushebelte, die von der Duma beschlossen waren, oder, indem er Regelungen, die die Duma blockierte, per Dekret durchsetzte. Darin zeigte sich ein antiparlamentarisches Staatsverständnis. Danach gibt es keinen Unterschied zwischen einem Befehl und einem Gesetz. Beide binden jene, denen etwas befohlen wird, und nicht diejenigen, die etwas befehlen. Ein schwacher Herrscher oder ein schwacher Staat ist dann einer, dessen Befehle (Gesetze) die Untertanen nicht mehr befolgen. Es wäre ein Zeichen der Schwäche, müßte sich der Herrscher selbst nach ihnen richten.

Dieses Verständnis von Herrschaft, das auch in den russischen Regionen dominiert, war mit anderen ideologischen Begründungen in der sowjetischen Zeit und im zaristischen Rußland gültig. In der Epoche Jelzins führte es zur Bildung einer Machtkoalition, die den Präsidenten zum Mittelpunkt hatte. Er konnte immer wieder Personen austauschen und verschiedene politische Tendenzen gegeneinander ausspielen. Vor allem aber konnte er das doch irgendwie demokratisch gewählte Parlament von der Macht fernhalten.

Nach Westen hin war das seine eigentliche Legitimation. Denn der Aufbau einer Marktwirtschaft, die Presse- und Meinungsfreiheit, die allmähliche Herstellung eines demokratischen Rechtsstaats schienen nur gegen ein demokratisch legitimiertes Parlament durchsetzbar. Aber der antidemokratische Herrschaftsaufbau verhinderte gerade die Bildung demokratischer Institutionen. Jedes neue Gesundheitsproblem des hinfälligen Jelzin verstärkte die Gefahr, daß ein anderer die Kompetenzen, die mit dem Amt des Präsidenten verbunden waren, nutzen könnte. Die politische Seite des russischen Reformprozesses hing also an dem dünnen Faden der präsidialen Launen und der präsidialen Gesundheit.

Die von der Macht abgedrängten Kommunisten hatten einen Vorteil, der sie im Parlament stark machte: Besser als andere konnten sie die wirtschaftlichen und sozialen Mißstände anprangern und Änderungen verheißen. Auf ihre Mühlen ließen sich die sowjetischen Nostalgien des älteren Teils der verarmten und sozial gedemütigten älteren Bevölkerung lenken; während auf der anderen Seite immer wieder Politiker auftauchten, die versprachen, der ersehnte "starke Mann" zu sein und die allgemeinen Angelegenheiten in ihre ordnenden Hände zu nehmen.

Die Sehnsucht nach einer erlösenden Diktatur ist stark; es fehlt bisher nur der künftige Diktator. Diktatoren pflegen allerdings blitzschnell aufzutauchen und nach der Macht zu greifen, bevor sie abgenutzt sind. Daß bislang keine populistische Diktatur entstanden ist und auch niemand in Sicht ist, der als charismatischer Diktator fungieren könnte, ist daher nicht beruhigend.

In dieser instabilen Situation bedeutet die Regierungsübernahme Primakows eine kleine Chance, die größere Macht des gegenwärtigen Parlaments könnte die Rolle des Parlaments überhaupt stärken und damit - paradoxerweise über die kommunistische Partei - eine Stärkung des Parlamentarismus überhaupt mit sich bringen. Allerdings muß die Übermacht der autoritären Tradition, die Jelzin fortsetzte und verstärkte, allzugroße Hoffnungen auf Demokratisierung schwächen.

Wirtschaftliche Kursänderung

Ein Kernpunkt der Absichtserklärungen Primakows ist die Richtungsänderung des wirtschaftlichem Umbaus. Nach Westen hin verkündete er zwar, daß die marktwirtschaftlichen Reformen weitergehen sollen und daß die Schulden bezahlt werden. Andererseits soll die Rolle des Staates in der Industrie, dem Bankwesen und der Landwirtschaft verstärkt werden; die Abhängigkeit vom Ausland soll verringert werden, die Mißstände, die mit der radikalen monetaristischen Deregulierung eingetreten waren, sollen zurückgedrängt werden. Schon die Vergangenheit Primakows als sowjetischer Politiker und russischer Außenminister, der immer auf der unabhängigen Großmachtrolle Rußlands bestanden hatte, veranlaßten, diese Ankündigungen ernst zu nehmen.

Auch wenn die konkreten wirtschaftspolitischen Entscheidungen erst gefällt werden müssen, die Situation, in der sie gefällt werden, ist allen bewußt. Klar ist auch, daß der radikale wirtschaftsliberale Weg, den zuletzt der jugendliche und kompetente Ministerpräsident Sergej Kirijenko eingeschlagen hatte, nicht fortgesetzt wird. Das muß nicht die Rückkehr zu einem sowjetischen Planungssystem bedeuten. Es ist wohl auch kaum restaurierbar.

Die jetzt bestehenden Strukturen sind nach 1990 gegen die zauderhaften Wirtschaftsreformen Gorbatschows durchgesetzt worden. Aktiv in den Reformen nach 1991 waren junge und dynamische Wissenschaftler aus den führenden Wirtschaftshochschulen des Landes, die sich schon früher in Klubs und Diskussionszirkeln zusammengefunden hatten. Ihnen wurde die neoliberale Wirtschaftstheorie, wie sie in Chicago hegemonial war, zum gemeinsamen Konsens. Die wirtschaftlichen und sozialen Probleme waren danach nur über die vollständige Freigabe der Märkte und deren Selbstheilungskräfte zu lösen. Daß es dabei zu sozialen und politischen Verwerfungen kommen konnte, mußte im Interesse der gesellschaftlichen Gesundung hingenommen werden.

In dieser Weise agierten Jelzins erster Premierminister Jegor Gajdar und Anatolij Tschubajs, der für die Privatisierungen zuständig war. Mit sachkundigem Rat waren von Anbeginn die Ökonomen aus Chicago und der IWF zu Stelle. Die Aufhebung des Außenhandelsmonopols, der staatlichen Devisenbewirtschaftung und der Preiskontrollen brachte wie erwartet eine galoppierende Inflation, in der die Ersparnisse der Mittelschichten wegschmolzen, und einen rasanten Preisanstieg. Es gab nun immer mehr zu kaufen, aber immer weniger Kaufkraft. Auf dem Weltmarkt, der mit dem heimischen Markt kurzgeschlossen war, konnten die einheimischen Produkte nach siebzig Jahren Sozialismus nicht mehr konkurrieren. Die Arbeitsproduktivität und die technische Qualität waren zu niedrig, die Unternehmen hatten zu viele Arbeitskräfte und zu wenig Arbeitsdisziplin. Die russischen Waren waren veraltet, unzuverlässig und teuer. Selbst wo sie hätten konkurrieren können, kannten die russischen Unternehmen weder die Bedeutung von Marketing noch von Service. Die Sowjetunion hörte binnen weniger Jahre auf, ein großes Industrieland zu sein.

Aus einer neoliberalen Perspektive war diese Anpassungskrise zu erwarten gewesen, wenn auch vielleicht nicht in diesem Ausmaß. Aber eigentlich hätte sie zu einem dynamischen Neuaufbau, einer Gesundung der Finanzen, zur Entstehung einer aktiven Unternehmerschaft und einer produktiven Mittelschicht führen müssen. Aber die Krise endete nicht, auch nicht, als die Inflation durch eine neue Finanzpolitik gestoppt wurde.

Hinzu kam die radikale und rasche Privatisierung über das Vouchersystem. Das Kapital wurde nicht wie gedacht gestreut, die meisten unerfahrenen neuen Aktionäre gaben ihre Vouchers (Anteilscheine) gegen eine geringe Zahlung oder Dienstleistung weiter. Das Kapital konzentrierte sich in den Händen einiger weniger, die unvorstellbar reich wurden. Auch dies war nach der reinen Lehre kein Schade; ein funktionierender Kapitalismus braucht große Kapitalisten. Anders als in der Theorie wurden aber die vorhandenen Kapitalien nicht produktiv investiert, sondern teils ins Ausland gebracht, teils zum Aufbau eines hypertrophen Banksystems eingesetzt. Die Märkte, die gerade zum Wettbewerb freigegeben worden waren, wurden nun von den großen Kapitalien über Kartelle reguliert. Anders als erwartet, entstand auf dieser Ebene überhaupt keine Marktwirtschaft, sondern eine Art miteinander koalierter Magnaten, die gemeinsam für ihnen genehme Strukturen eintraten und die ihre Konkurrenzbeziehung teils durch Kompromisse, teils durch Kämpfe um staatlichen Einfluß, teils durch bewaffnete Banden austrugen.

Die Unzufriedenheit der Bevölkerung brachte Jelzin 1992 dazu, Gajdar zu feuern und Wiktor Tschernomyrdin als Ministerpräsidenten einzusetzen. Als ehemaliger Chef der einst staatlichen "Gasprom", dem großen sowjetischen und dann russischen Gasunternehmen, vertrat Tschernomyrdin die Interessen der großen industriellen Konglomerate. Ihre Manager hatten Interessen, die teils denen der neuen Magnaten widersprachen, teils mit ihnen übereinstimmten. Auch sie waren vermögend geworden, indem sie sich über Insiderprivatisierungen große Stücke ihrer Unternehmen sicherten. Auf der anderen Seite waren sie an einer Zerschlagung und einem stückweisen Verkauf ihrer Großunternehmen nicht interessiert, da sie Grundlage ihrer eigenen Bereicherung waren.

Als Nachfolger Gajdars gelang es Tschernomyrdin, die Erdöl- und Gasimperien weitgehend zu schützen. Das brachte Tschernomyrdin und seine soziale Gruppe in einen Konflikt mit den Finanzmagnaten, die die Gas- und Erdölquellen für Schnäppchenpreise erwerben wollten. Ihren Wahlkampfspenden verdankte Jelzin 1996 unter anderem seinen Wahlsieg; ihnen zuliebe stärkte er die Position der jungen, liberalen Reformer, indem er etwa den ehemaligen Privatisierungschef Tschubajs zum Leiter seines Präsidialamtes machte und den dynamischen Gouverneur von Nishnij Nowgorod, Boris Nemzow, nach Moskau holte. Die Position der jungen Liberalen erfuhr eine weitere Stärkung, als Jelzin im März 1998 Tschernomyrdin feuerte und Sergej Kirijenko, der seine Sporen nach der Hochschule im Bankwesen verdient hatte, zum Ministerpräsidenten einsetzte.

Zwei Entwicklungen aber veränderten die bisherige Konstellation. Auf der einen Seite hatte sich die finanzielle Situation Rußlands rapide verschlechtert, auf der anderen Seite war ein politischer Bruch zwischen den Finanzmagnaten und den jungen akademischen Reformern eingetreten.

Die Staatseinnahmen waren ständig gesunken. Auf der einen Seite hatten die jungen Reformer der institutionellen Absicherung der Märkte ebensowenig Aufmerksamkeit geschenkt wie ihre theoretischen Vorbilder. Daß Märkte eines staatlichen Schutzes bedürfen, daß sie ein Handels- und Privatrecht und entsprechende Einrichtungen voraussetzen, daß der Staat, damit er operieren kann, ein möglichst funktionierendes Steuersystem braucht, all das hatten sie vernachlässigt. Das bestehende Steuersystem ließ einerseits zu viele Ausnahmen und Schlupflöcher zu, war aber auf der anderen Seite so konfiskatorisch, daß ein Wirtschaftsbetrieb ohne Steuerhinterziehung nicht denkbar war. Die Steuerpolizei war auf der einen Seite durch und durch korrupt, auf der anderen Seite verhielt sie sich wie eine Mafiagang. Über das Ausmaß des wirtschaftlichen Niedergangs hinaus sanken daher die Staatseinnahmen bis zu jenem Punkt, an dem Staatsbeamte, Lehrer, Soldaten, Polizisten nicht mehr bezahlt wurden und sich Nebeneinkünfte suchen mußten.

Zugleich wurde der Geldwert stabilisiert. Bei der allgemeinen wirtschaftlichen Situation in Rußland hieß das letztlich, daß der Rubel zunehmend überbewertet war. Die Stabilität ließ sich nur halten, indem die Staatsbank einerseits das Geld verknappte, andererseits periodisch Stützungskäufe aus den eigenen Devisenreserven vornahm. Das mußte auf die Dauer zu einem Staatsbankrott führen. Zugleich entzog die Politik des knappen Geldes der Wirtschaft Geld, das allein rationales wirtschaftliches Handeln ermöglicht. Mehrheitlich bestand der Waren- und Dienstleistungsverkehr nun aus Bartergeschäften, die zu sowjetischen Zeiten dazu gedient hatten, wirtschaftliche Aktivitäten am Plan vorbei zu entfalten. Während sie der Planwirtschaft eine zwar illegale, aber überlebensnotwendige Elastizität gaben, trugen sie unter den neuen Bedingungen zur Irrationalität des Gesamtsystems bei.

Der Staatsbankrott wurde teilweise durch interne kurzfristige und hoch verzinste Kredite (GKO) abgewendet. Da sie nach Ablauf der entsprechenden Fristen nicht zurückgezahlt werden konnten, mußten neue aufgenommen werden. Die Pyramide wuchs, ohne daß Tschernomyrdin Handlungsbedarf sah. So geriet der Staat in immer größere Abhängigkeit von privaten Geldgebern. Sie liehen dem Staat nicht selten dessen eigenes Geld, das sie als Bankiers verwalteten.

Dieses System war den jungen Monetaristen allerdings nicht mehr anzulasten. Tschubajs hatte noch als Chef der Präsidialverwaltung versucht, das parasitäre Bankkapital zurückzudrängen. Das kostete ihn seinen Posten und die Freundschaft des Finanzmagnaten Boris Beresowskij. Kirijenko reagierte schon zu Beginn seiner Amtszeit auf die katastrophalen Folgen der zunehmenden Verschuldung. Er versuchte, die GKO-Verschuldung, das heißt die kurzfristigen spekulativen Kredite, durch langfristige Kredite abzulösen. Sie sollten eine Atempause für eine weitere Reform des Staatsapparates geben. Tschubajs beschaffte die Kreditzusagen, Kirijenko, Nemzow und andere junge Liberale im Kreml handelten sie aus. Strukturelle Überlegungen über die russische Wirtschaft wurden weder von den russischen Unterhändlern noch von ihren Partnern beim IWF und anderen globalen Finanzinstitutionen angestellt. Die reine monetaristische Lehre trug noch.

Immerhin wollte Kirijenko den ehrlichen Staat. Es wurde ihm zum Verhängnis, daß einerseits die Dämme gegen eine Anpassung des Rubels an seinen wirklichen Wert brachen, und daß er Steuern von den großen Kapitaleignern eintreiben wollte. Der Finanzmagnat Beresowskij setzte in einer mehrwöchigen Kampagne seiner Zeitungen und Fernsehstationen seinen alten Gegner Tschernomyrdin als Kandidaten für das Amt des Ministerpräsidenten ein. Aber Jelzin war schon zu schwach, Beresowskijs Willen durchzusetzen.

Mit der jetzigen Machtverschiebung zugunsten des Parlaments kommen neue Kräfte ins Spiel. Es wird die große Abkehr geben, aber weder die kurzfristigen noch die mittelfristigen Ziele scheinen gesichert: weder die Zahlung der Löhne, die Rückzahlung der Schulden, die Sicherung eines bescheidenen Lebensstandards noch der Aufbau einer funktionsfähigen Demokratie, einer dynamischen Marktwirtschaft und ihrer institutionellen Bedingungen. Die Krise birgt einige Chancen, die allerdings durch Traditionen begrenzt werden.