Politikwechsel?

Zur Durchsetzung nachhaltiger Finanz- und Haushaltspolitik in Deutschland

"Seit Jahren stehen wir in der Bundesrepublik Deutschland in der Gefahr, über unsere Verhältnisse zu leben und damit die Lebenschancen unserer Kinder zu belasten. Die Ausweitung der Staatstätigkeit und die damit verbundene Bürokratisierung und die gefährlich hohe Staatsverschuldung müssen jetzt korrigiert werden. Es ist ein Trugschluß zu meinen, der Staat könne alles, und insbesondere, er könne alles besser machen."

Kardinal Höffner, 1980

Die Serie von Wahlniederlagen, die in diesem Herbst die neuen Regierungsparteien an den Rand der Handlungsfähigkeit getrieben haben, muß in dieser Hinsicht auch als eine Reaktion auf diesen schnellen Strategiewechsel interpretiert werden. Dabei hilft es auch nicht sehr, daß die grüne Oppositionspartei bereits seit Jahren eine Politik der finanzpolitischen Solidität empfahl, bei der haushaltspolitische Innovationen mit einer Strategie der Konsolidierung verbunden sein sollten (Bündnis 90/Die Grünen 1997). Denn insgesamt hatte sich auch die grüne Partei in ein oppositionelles Netzwerk eingegliedert, das Angebotspolitik und sozialstaatliche Korrekturen als prinzipiell falsch ansah und "eine andere Politik für eine andere Mehrheit" (Bundestagswahlprogramm) forderte.

Der Beginn der Regierungspolitik verhieß zunächst die Einlösung von Wahlversprechen, die sich diesem alternativen Diskurs verpflichtet fühlten: Die rot-grüne Koalition hatte bekanntlich als eine ihrer ersten Entscheidungen die von ihrer Vorgängerin eingeführten Einschränkungen bei der Lohnfortzahlung wieder zurückgenommen. Ein anderes Wahlversprechen war die Rücknahme der demographischen Komponente im Rentenanstieg. Beides Maßnahmen, die in deutlichem Gegensatz zum wirtschaftspolitisch Gebotenen stehen. Eine Eigentümlichkeit des Regierungswechsels ist aber nun, daß eine Mitte-links-Regierung - wie auch schon in anderen westeuropäischen Ländern - ihr politisches Überleben nur dadurch sichern kann, daß sie die schon lange auf der Tagesordnung stehenden Sanierungsprogramme konsequent zu Ende führt. Die Themen sind: Die Konsolidierung der Staatsfinanzen, Ausgabenbegrenzung und Senkung der Staatsquote, Neuordnung der sozialen Sicherungssysteme. All dies ist schon lange überfällig, die alte Regierung hat diese Aufgabe aber nicht bewältigt. Nicht zuletzt auch deshalb, weil sich eine zunehmend stärker werdende gesellschaftliche Abwehrfront bildete, zu der auch - dies darf nicht verschwiegen werden - tragende Teile der jetzigen Regierungsparteien gehörten. Hinzu kam die Blockademacht im föderalen System, die zur "deutschen Malaise" (Fritz Scharpf) nicht unerheblich beigetragen hat. Es ist daher nicht überraschend, daß aus der eigentümlichen ideologischen Rochade, bei der die Christdemokraten einen Teil der Themen der alten Opposition übernahmen, ein fundamentales Glaubwürdigkeitsproblem vor allem für die Parteien der Regierung resultiert. Zugespitzt: Dieses Glaubwürdigkeitsproblem kann dann gelöst werden, wenn die Regierungspolitik in den nächsten zwei Jahren zu einer Erfolgs-Story wird. Das entscheidende Erfolgskriterium? It´s the economy, stupid! Wenn das Wirtschaftswachstum in realen Raten von über 2 Prozent anzieht, die Kennziffern der Investitionsbedingungen günstig bleiben und die Arbeitslosigkeit merklich zurückgeht, dann ist es nicht unwahrscheinlich, daß die Regierungskoalition und ihre Parteien im Vorfeld des kommenden Bundestagswahlkampfes als kompetente und dominierende politische Kraft wahrgenommen werden.

Linke Kritiker des neuen Regierungskurses hatten mit den Flassbecks und Noés gehofft, daß nun wieder ein makroökonomisch orientiertes Politikmuster Eingang finden möge. Dies heißt: Eine auf dem traditionellen Korporatismus gründende Wachstumspolitik, die problemlos auf die Unterstützung von Big Labour (auf Kosten der Arbeitsmarkt-Outsider und der künftigen Generationen) bauen kann, Big Business mit Inflationsgewinnen ruhigstellen soll und insgesamt die gesellschaftlichen Verkrustungen unangetastet läßt. Dieses Politikmodell ist schon mit der Stagflation der siebziger Jahre gescheitert, die konservative Wende war der (letztlich nur teilweise geglückte) Versuch der Korrektur der mit diesem Modell entstandenen Fehlentwicklungen (Schuldenkrise, Überforderungen des staatlichen Finanzierungssystems, Wachstumsrückgang). Wenn nun das Programm der neuen Regierung die in dieser Tradition liegende Neuordnung des staatlichen Finanzsystem zum Ziel macht, entspricht dies einer ähnlichen Problemperzeption, mit der 1982 mit dem Lambsdorff-Papier (Lambsdorff 1987) eine grundlegende Wende gefordert wurde.1 Wir vergessen heute allzu leicht, daß die aktuellen politisch-ökonomischen Anpassungsnotwendigkeiten vor allem mit den Folgen der deutschen Einheit zu tun haben. Die politische Integration Ostdeutschlands hat zu einem völlig neuen Muster der innerstaatlichen und personellen Umverteilung geführt: Mehr als 5 Prozent des jährlichen gesamtdeutschen BIP fließen seit Beginn der 90er Jahre als Nettotransfers in die neuen Länder (jährlich etwa 150 Mrd. DM). Die liberal-konservative Koalition war für dieses neue Problem nicht gut gerüstet. Waren die achtziger Jahre der halbwegs geglückte Versuch einer Abkehr von den Illusionen des keynesianischen Zeitalters - für die Linke war dies damals die "neo-liberale Konter-Revolution" (Elmar Altvater)2 - erwies sich die Politik der alten Regierung letztlich als eine reichlich einfältige und phantasielose Neuauflage der früheren Angebotspolitik. Das System Kohl hatte nach dem Kraftakt der Wiedervereinigung seine diskursiven und gestaltenden Reserven weitgehend ausgeschöpft.

Die Schulden kommen nicht allein von Waigel, sie sind das Ergebnis eines "Systems der organisierten Unverantwortlichkeit" (Gisela Färber), das im Aufeinandertreffen von Parteienkonkurrenz und konzertierten Länderinteressen schmerzhafte Reformen kaum noch zuließ (was heute auch eine Reform des föderalen Systems schreiend notwendig macht). In dieser Hinsicht ist das Zukunftsprogramm der neuen Regierung der dringend erforderliche Befreiungsschlag.

Der Schuldenstand des Bundes ist von 350 Milliarden im Jahr 1982 auf nunmehr 1,5 Billionen DM angestiegen. Fast jede vierte Steuermark muß für Zinszahlungen verwandt werden. Diese Zahlen verdecken jedoch eine weitaus größere strukturelle Lücke im Haushalt des Bundes, die in den letzten Jahren vor allem durch "sonstige Einnahmen" (vor allem Einnahmen mit Einmaleffekt wie Privatisierungen und anderweitige Vermögensverwertungen) und Kredite finanziert wurde. Dank dieser Maßnahmen konnte der tatsächliche Umfang der strukturellen Fehlbeträge kaschiert werden, gleichwohl lagen die ausgewiesenen jährlichen Defizite des Bundes deutlich über der Marke von 50 Milliarden DM (ohne diese Effekte liegt die strukturelle Lücke im Bundeshaushalt bei etwa 80 Mrd. DM). Die Konsolidierungsaufgabe gilt auch für das durch vielerlei Interdependenzen gekennzeichnete gesamtstaatliche Finanzsystem: Die Sanierung der öffentlichen Haushalte kann deshalb insgesamt nur im Rahmen eines gesamtstaatlichen Projekts erreicht werden, bei dem allerdings der Bund die Hauptaufgabe übernehmen muß.3 In gesamtstaatlicher Hinsicht sind hier bereits Fortschritte erzielt worden. Dies zeigt sich etwa darin, daß die Defizite von Bund, Ländern und Gemeinden bereits in den letzten Jahren etwas verringert wurden, allerdings ist diese Entwicklung nicht zuletzt auf die umfangreichen Vermögensveräußerungen und die besonders hohen Gewinnausschüttungen der Deutschen Bundesbank zurückzuführen.4 Dies ändert nichts daran, daß der Schuldenstand aller öffentlichen Haushalte inzwischen auf über 2,3 Billionen DM angestiegen ist.

Das Konsolidierungspaket zielt darauf ab, die Lasten künftiger Generationen zu vermindern und gleichzeitig die Grundlagen für die wirtschaftliche Entwicklung zu verbessern. Und betont wird damit auch soziale Gerechtigkeit und gesellschaftlicher Konsens. Dies bedeutet jedoch nicht einfach die schlichte Herstellung von Vermögens- und Einkommensgleichheit, sondern vor allem die Stärkung der Handlungschancen in der Gesellschaft. Dies bedeutet aber auch die Korrektur der bestehenden Arrangements der sozialen Sicherung, sie sind nicht nur ökonomisch ineffizient, sondern führen auch an vielen Punkten zu neuen sozialen Ungerechtigkeiten. Zur Bewältigung dieser Aufgaben wird ein handlungsfähigen Staat benötigt, der über ausreichende finanzielle Spielräume verfügt. Alle wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitutionen haben eine konsequente Konsolidierungspolitik als unverzichtbare Maßnahme beurteilt. Das DIW kommt (bei gleichzeitiger Kritik am konjunkturellen Timing der Maßnahmen) zum Gesamturteil: "Ohne Zweifel sind die finanzpolitischen Spielräume kleiner geworden. Es steht außer Frage, daß auf Dauer der Umfang des Angebots an öffentlichen Gütern nicht losgelöst vom gesamtwirtschaftlichen Aktivitätsniveau bestimmt werden kann. Dies gilt letztlich auch für die in den öffentlichen Haushalten eingebauten Umverteilungsmechanismen. Eine anhaltende Wachstumsschwäche muß zur Konsequenz haben, daß der Staat sein Budget dieser Entwicklung anpaßt, soll die Wirtschaft nicht überfordert werden" (DIW 1999).

Dies bedeutet vor allem, daß die finanzielle Überlastung nicht einfach durch steigendes Wirtschaftswachstum wieder verschwindet. Dieser free lunch wird von der linken, keynesianisch inspirierten Publizistik und Wissenschaft suggeriert, wo die Schuldenpolitik sogar zum Motor dieses Wachstums erklärt wird (etwa Hickel 1999). Unabhängig von der makroökonomischen Wirkung von finanzpolitischen Maßnahmen ergeben sich aus den finanzpolitischen Aktivitäten des Staates Folgewirkungen, die zu neuen Belastungen führen: Ausgabenprogramme - auch diejenigen, die als öffentliche Investitionen gelten - haben Folgekosten, die die strukturellen Probleme in den öffentlichen Haushalten vertiefen und damit das Problem der späteren Konsolidierung vergrößern.

Nötig ist - dies ist auch die Grundphilosophie des europäischen Stabilitätspaktes - eine mittelfristig orientierte finanzpolitische Grundlinie, die in den Handlungsrahmen der allgemeinen Haushaltspolitik, also der ausgabenrelevanten staatlichen Entscheidungen paßt. Denn: Ausgabenentscheidungen folgen vielerlei Motiven - nicht nur wirtschaftspolitischen - und können nicht einfach und schon gar nicht kurzfristig nach Maßgabe von makroökonomischen oder mikroökonomischen Zielen oder Vorgaben variiert werden. Hinzu kommt auch die föderal organisierte Struktur der finanzpolitischen Entscheidungen. Gesamtstaatliche Kohärenz der finanzpolitischen Entscheidungen läßt sich nur mit außerordentlich hohem Koordinationsaufwand herstellen, was angesichts der differierenden Interessenstruktur von Bund und Ländern nicht verwunderlich ist.

Die Zielsetzung ist deshalb auf die langfristige Stabilität der staatlichen Finanzierungsgrundlagen ausgerichtet. Dies ist keineswegs makroökonomisch blind, sondern verbindet die finanzpolitische Justierung mit realisierbaren gesamtwirtschaftlich ausgerichteten Maßnahmen. Die Bündnisgrünen hatten dazu seit einigen Jahren eine Konzeption zur Durchsetzung einer nachhaltigen Finanzpolitik entwickelt.5 Es geht dabei vor allem um eine auf Dauer tragbare Finanzierungsstruktur des öffentlichen Haushaltes. Im Bereich des fiskalischen Staatshandelns geht es keineswegs um eine - entgegen der Behauptung mancher6 - Minimalstaatsorientierung, die auf einen Rückzug des Staates aus der wirtschafts- und sozialpolitischen Verantwortung ausgerichtet ist. Gewollt ist allerdings, daß der Umfang der staatlichen Leistungserstellung einem gut begründeten Bedarf an kollektiver Aufgabenerfüllung folgt. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ist kein Selbstzweck, sie muß im Zusammenhang mit einer Überprüfung der staatlichen Ausgabenpolitik stehen. Zusammen mit einer daran orientierten Einnahmenpolitik muß dies mit der Forderung einer nachhaltigen Finanzpolitik konsistent sein. Legitimiert wird die Forderung nach einer nachhaltigen Finanzpolitik durch die Annahme, daß ansonsten künftige Generationen durch die jetzt lebende Generation diskriminiert würden, weil ihnen in weit geringerem Maße Handlungsmöglichkeiten offenstünden.7

Damit sind die grundsätzlichen Anforderungen an eine nachhaltige Finanzpolitik beschrieben, nämlich ihre mittel- und langfristige Tragfähigkeit. Für Staatsinterventionisten ist das Tragfähigkeitskriterium allerdings eine zu restriktive Formel, da sie nur wenig übrigläßt aus den Rezepturen des keynesianischen Wohlfahrtstaates. Bekanntlich gibt es für die marktkritischen Kommentatoren und Experten um so mehr Anlässe für fiskalpolitisch (manchmal auch ordnungspolitisch) organisierte Korrekturen an Marktergebnissen, je mehr Defekte sie der privatwirtschaftlich organisierten Ökonomie zuordnen.8 Das Argument des Marktversagens ist keineswegs von der Hand zu weisen, ebenso muß das Argument der Meritorik - dies betrifft jene staatlichen Aufgaben, die nicht unmittelbar aus dem Marktversagen herleitbar sind, aber gleichwohl politisch gewünscht sind - mit berücksichtigt werden. Solche Begründungen - allokative und distributive - für die staatliche Ausgabenpolitik müssen mit der Tragfähigkeitsregel kompatibel sein. Hier gilt es zu berücksichtigen, daß öffentliche Ausgaben zu zusätzlichen Folgeausgaben führen können (dies gilt nicht nur für konsumtive Ausgaben), daß die staatliche Ausgabenpolitik die Anreizstrukturen in der Gesellschaft verändert (und hierüber die ökonomische Leistungsfähigkeit der Gesellschaft vermindern kann) und daß es zusätzlich auch exogen begründete Steigerungsautomatismen gibt, die es zu berücksichtigen gilt (etwa die demographische Entwicklung). Schließlich: Auch distributive Ziele können auf längere Sicht nur erreicht werden, wenn die Tragfähigkeit der Finanzpolitik gewährleistet ist.

Von einem Zustand tragbarer Finanzierungsgrundlagen ist man aber weit entfernt. Man muß sich davor hüten, auf die wirtschaftspolitisch günstige Wirkung einer liederlichen Haushaltspolitik zu vertrauen. Das positive Argument der Staatsinterventionisten ist zumeist (je nach jeweiliger keynesianischer Spielart), daß die expansive Ausgabenpolitik einen höheren Wachstumspfad ermögliche und dadurch letztlich eine (zumindest partielle) Selbstfinanzierung der kreditierten Ausgaben möglich sei. Diese Annahme ist - wenn man die empirischen Befunde ernst nimmt - nicht gerechtfertigt. Die mit der Ausgabenpolitik einhergehende steigende Last der Staatsverschuldung mit gleichzeitig steigender Abgabenbelastung konnte in allen bekannten Fällen (so etwa im Schweden der achtziger Jahre, auch in der Bundesrepublik der siebziger Jahre) nicht durch eine wachsende Ökonomie bewältigt werden. In allen Fällen waren Korrekturen am Ausgabenumfang des öffentlichen Sektors vonnöten, um die staatlichen Finanzierungssysteme wieder in ein Gleichgewicht zu bringen. Ein Indikator für die Belastung der öffentlichen Haushalte ist die hohe (immer noch bei knapp 50 % liegende) Staatsquote. Diese gibt Auskunft über den relativen Anteil des staatlichen finanziellen Interventionsumfangs und ist damit ein Indikator für die Beanspruchung des Sozialproduktes durch politische Entscheidungsprozesse. Sie gibt aber keine Hinweise auf die qualitative Struktur dieser Ausgaben. Gleichwohl müssen die staatlichen Ausgaben finanziert werden, und je höher die Staatsquote, um so höher muß auch die Abgaben- und/oder die Defizitquote sein. Hierin liegt auch die Brisanz einer hohen beziehungsweise laufend steigenden Staatsquote.

Die Rückgewinnung des budgetären Handlungsspielraums über eine Stabilisierung der Ausgaben ist nur ein Teil der Probleme, die die Finanzpolitik zu lösen hat. Dies ist wichtig, wenn sich die Struktur der staatlichen Ausgaben im Hinblick auf ihre allokative Funktion verschlechtert hat und wenn gleichzeitig - bei gegebenen Verhältnissen - der Ausgabendruck in den kommenden Jahren sich drastisch erhöht. Hier reicht es nicht, nur auf die relativ zurückgehenden öffentlichen Investitionen zu verweisen. Abgesehen davon, daß die empirische Erfassung von Investitionen recht willkürlich ist,9 ist nicht gewährleistet, daß öffentliche Investitionen "produktiver" als die konsumtiven Ausgaben sind. Auch hier unterstellen die Marktkritiker ein Höchstmaß ökonomischer Leistungsfähigkeit der investiven Ausgaben und ziehen daraus die Schlußfolgerung, daß eine Kreditfinanzierung von Investitionen erwünscht sei. Und: Sie unterstellen eine vollständige ökonomische Rationalität der politischen Akteure, die öffentliche Ausgaben ziel- und periodengerecht und in umfassendem Wissen über die ökonomischen Erfordernisse definieren.10

Zweifellos erfüllen viele öffentliche Investitionen eine wichtige Funktion als Komplementärgut zu privaten Investitionen. Unbestritten ist, daß staatliche Investitionshilfen unmittelbar in erheblichem Umfang private Investitionen anstoßen. Aber: Sinkende Investitionen und Investitionsquoten haben zahlreiche Ursachen, die nicht notwendigerweise zu einer Verminderung künftiger Wachstums- und Beschäftigungschancen führen, zumal ein Teil dieses Angebots an Gütern besser durch den Privatsektor bereitgestellt werden kann. Hinzu kommt: Auch nichtinvestive Ausgaben (vor allem im Bildungssektor) haben eine grundsätzlich wachstumssteigernde Wirkung (Gerson 1998). Die Wirkungen öffentlicher Investitionen sind nicht unabhängig vom bereits erreichten Niveau der Infrastrukturausstattung. Schließlich stehen auch (zusätzliche) Ausgaben für öffentliche Investitionen in Konkurrenz zu einer privatwirtschaftlichen Ressourcenverwendung. Vor diesem Hintergrund muß im Hinblick auf die aktuellen Konsolidierungserfordernisse - die sich zu Recht vor allem auf qualitative Veränderungen bei Staatsverbrauch und Übertragungen beziehen - auch für die öffentlichen Investitionen gelten: Kein Ausgabenbereich kann von vornherein von den notwendigen Konsolidierungsanstrengungen ausgenommen werden. Deshalb gibt es auch keine ausreichende Legitimation für die Schuldenfinanzierung der Investitionen und dies bedeutet auch, daß die entsprechende Regelung (Art. 115 GG) - die obendrein in ihrer Anwendung nicht funktioniert - geändert werden sollte.11 Denn die Kreditfinanzierungsregeln müssen künftig dafür sorgen, daß sich die mittelfristige Haushaltsposition "close to balance or in surplus" (Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt) befinden. Auch die Überlegung, Investitionsausgaben vom Postulat des mittelfristigen Haushaltsausgleichs auszunehmen, sind durch haushaltswirtschaftliche und allokative Gründe nicht ausreichend legitimiert. Dies würde vielmehr dazu beitragen, die notwendigen Schritte zu einer dauerhaften Gesundung der öffentlichen Finanzen nachdrücklich zu erschweren.

Es dürfen nicht nur die jetzigen Haushaltsungleichgewichte betrachtet, sondern müssen auch die künftigen Lasten mit einbezogen werden. Dies betrifft vor allem die künftigen Lasten der Altersversorgung, die heute in einem Umfang von weit über 100 Milliarden DM aus dem Bundeshaushalt getragen wird. Die Alterslasten werden in den kommenden Jahren - auch bei angenommenen Korrekturen mit einer demographischen Komponente - drastisch ansteigen. Deshalb ist nicht nur die manifeste Staatsverschuldung mit den jährlichen Defiziten zu berücksichtigen, sondern müssen auch diese versteckten Elemente der Staatsverschuldung in die Sanierung der öffentlichen Haushalte einbezogen werden. Wenn alle diese künftigen Lasten berücksichtigt werden, ist die Aufgabe der Konsolidierung noch weit größer, als dies in den jetzigen Sparmaßnahmen zum Ausdruck kommt. Gerade die Sozialsysteme sind der größte Posten mit der stärksten Belastungsdynamik, ein langfristig tragfähiges staatliches Finanzierungssystem muß in diesem Bereich zu grundsätzlichen Korrekturen gelangen, die zum einen von den öffentlichen Haushalten (einschließlich Parafisci) getragen werden können und zum andern mit den Erfordernissen des politisch-ökonomischen Systems kompatibel sind.

Unbestritten ist, daß die Haushaltsziele durchaus auf verschiedene Weise realisiert werden können - auch die Vorgaben des europäischen Stabilitätspaktes sind nicht an ein bestimmtes Konsolidierungsverfahren gebunden. Aber: Die Kostendynamik unseres Sozialsystems kann nicht durch Steuererhöhungen ausgeglichen werden, das heißt, es bedarf einer ausgabenseitigen Korrektur.12 Zusätzlich ist zu berücksichtigen, daß die Steuerbelastung - sowohl im Hinblick auf das Niveau und ebenso bei der Struktur - im Unternehmensbereich und bei den Privaten zu erheblichen Fehlallokationen geführt hat. Jede weitere Steuerbelastung stellt einen Ressourcenentzug im marktwirtschaftlichen System dar, und je höher die Steuerbelastungen, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, daß Konsum- und Sparpotentiale, die Kapitalbildung und die Investitionsmöglichkeiten eingeschränkt werden. Hinzu kommt der gestiegene Steuerwettbewerb, der einnahmeseitige Konsolidierungsleistungen ebenfalls in Grenzen hält.

Ein zusätzliches Problem stellt sich bei der Abgaben- und Steuerstruktur: Die hohe Abgabenbelastung und die hohen Grenzsteuersätze beeinträchtigen die ökonomische Leistungsfähigkeit zusätzlich, indem sie die Anreize zu wirtschaftlichem Handeln im Unternehmenssektor und auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigen. Und dies führt zu Ausweichreaktionen: Stetig wachsende Steuerabteilungen in Unternehmen sorgen dafür, daß steuerliche Rent-seeking-Aktivitäten in immer größerem Ausmaß ökonomische Ressourcen binden (und zugleich die Erosion der inländischen Steuerbasis nach sich ziehen). Ausweichreaktionen treten nicht nur in Form der legalen Steuerverlagerung auf, sondern auch als illegale Transaktion von Finanzkapital und Verlagerung in die Schwarzarbeit. Die Finanzierungsseite der Staatsausgaben hat sich in den letzten Jahren sowohl in ihrer Höhe als auch in ihrer Struktur außerordentlich ungünstig entwickelt: Während die Steuerquote deutlich gesunken ist, ist die Abgabenquote aufgrund der deutlich angestiegenen Sozialversichungslasten rasant angestiegen. Die Betrachtung der Steuerquote allein gibt die Belastung der Bürgerinnen und Bürger mit Abgaben nicht vollständig an, zu den Steuerlasten müssen die sonstigen Einnahmen (teilweise) hinzugerechnet werden: In den sonstigen Einnahmen spiegeln sich vor allem die massiven Anhebungen der kommunalen Gebühren und Beiträge. Die Belastung mit Zwangsabgaben liegt also (abgesehen von den Sozialversicherungsbeiträgen) beträchtlich höher, als die Steuerquote ausweist.

Deshalb sind Steuererhöhungen ohne strukturelle Bereinigungen des Steuersystems nicht zu empfehlen, sie würden nicht einmal dem Umverteilungsinteresse der Linken entgegenkommen. Und wie steht es überhaupt mit der Gerechtigkeitslücke? Alle Erfahrung zeigt, daß umverteilungsorientierte Politik nie in der Lage war, ihre Versprechen einzulösen. Sie hat vielfach sogar jene Probleme erst geschaffen, die sie eigentlich zu lösen vorgab. Auch hier stellt sich das Problem der "Gerechtigkeitsfalle" (Der Spiegel): Die Steuerpolitik läßt sich - ebensowenig wie die Ausgabenpolitik - nicht beliebig als Umverteilungsinstrumentarium verwenden, will sie nicht die ökonomischen Grundlagen des Wohlstandes zerstören. Auch das staatliche Einnahmesystem muß deshalb dazu beitragen, die Voraussetzungen für effiziente und innovative Wirtschaftstätigkeit zu verbessern. Die Rahmenbedingungen hierfür sind nicht ausreichend, es gibt im Steuersystem weiterhin Regelungen, die unternehmerisches Risiko, schnellen Wandel und Innovationen behindern. Wenn so mit einer Steuerreform Investitionen erleichtert und damit Arbeitsplätze geschaffen werden, so wird mit dem damit verbundenen Leistungszuwachs die gesellschaftliche Wohlfahrt auch für jene gefördert, die nicht unmittelbar von der Steuerreform profitieren (nach dem Rawlsschen Gerechtigkeitsprinzip sind soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten dann hinnehmbar, wenn sie auch zum Vorteil der Benachteiligten sind).

Der Einstieg der neuen Regierung war zunächst geprägt von einer erwarteten "Renaissance der Makropolitik" (Claus Noé) und deshalb ist - nach dem Kurswechsel der letzten Monate - die konzeptionelle Dissonanz innerhalb der wirtschaftspolitischen Debatte nicht gering. Die von Lafontaine betriebene Abkehr von der Angebotsorientierung und die stärkere Betonung der Nachfragepolitik hat sich als kurzes Aufflackern der Ideenwelt der siebziger Jahre erwiesen. Der neue Konsolidierungskurs der Bundesregierung zielt nun nicht mehr in erster Linie über makroökonomische Impulse auf die Stimulierung der ökonomischen Aktivität, sondern setzt den Schwerpunkt bei den mittelfristig wirksamen Faktoren der ökonomischen Entwicklung. Makroökonomische Aspekte sind aber für eine nachhaltige Finanzpolitik keineswegs irrelevant, wie zuweilen unterstellt wird. Allerdings muß man sich davor hüten, die Möglichkeiten der konjunkturellen Steuerung zu überlasten. Die (makroökonomische) Steuerungsfähigkeit der Ökonomie ist geringer, als die politischen Akteure (nicht nur auf der Linken) vielfach unterstellt haben. Vor allem aber in der SPD wird weiterhin mit dieser Annahme das Primat der Politik prozeßpolitisch legitimiert (SPD 1999: 32). Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß eine aktive makroökonomische Politik vielfältigen gesellschaftlichen Einflüssen ausgesetzt ist, deren Art, Ausmaß und Wirkung von den jeweiligen wirtschaftlichen und sozialen Problemlagen, den institutionellen Konfigurationen und den vorherrschenden Leitbildern und Ideologien abhängig sind. Dies bedeutet auch, daß bestimmte wirtschafts- und finanzpolitische Strategien besser zu verwirklichen sind als andere. Erfolgreiche staatliche Politik hängt davon ab, ob der Staat selbst über die institutionellen Voraussetzungen verfügt, um Ressourcen zu mobilisieren und strategisch zielgerichtet zu handeln, sie hängt auch davon ab, daß das staatliche Handeln auf wirtschaftliche oder gesellschaftliche Organisationen und Institutionen trifft, deren Strukturen und Interessen mit den politischen Zielvorgaben der Regierungen zumindest verträglich sind. Wo diese Voraussetzungen nicht gegeben sind, ist das "Staatsversagen" programmiert.13

 Auch wenn man annimmt, daß (je nach theoretischer Vorliebe) mit den finanzpolitischen Maßnahmen makroökonomische Wirkungen verbunden sind, heißt dies noch nicht, daß der Staat ohne weiteres dazu verpflichten werden kann, die Finanzpolitik als expansive Politik einzusetzen. Die Realität zeigt vielmehr:

1. Der öffentliche Sektor ist durch eine Reihe von Politikzentren gekennzeichnet, die jeweils unterschiedlichen Anreizsystemen folgen und die sich nicht ohne weiteres zu einer konsistenten Gesamtpolitik zusammenführen lassen (hier müssen auch die internationalen und europäischen Vernetzungen der Politik berücksichtigt werden).

2. Die erfolgreiche Politikimplementation - also die wirksame Durchsetzung der politischen Programme - ist je nach Reichweite des Problems und der vertikalen Schichtung der Staatsebenen alles andere als gewährleistet.

3. Die bisherige Politik des Staates ist nicht ohne weiteres revidierbar, das heißt, frühere Entscheidungen staatlicher Akteure wirken sich im Hinblick auf Ausgaben (so etwa beim Personal des öffentlichen Sektors), bei der Etablierung von staatlichen Einrichtungen (etwa die Arbeitsteilung der Regierung, die Institutionalisierung der Politikberatung, die Prozeduren der Haushaltsaufstellung) langfristig aus und sind in vielen Fällen ein wesentliches Hemmnis für spätere Reformpolitik. Die zähe Fortdauer institutioneller Strukturen und die daraus erwachsenden finanzpolitischen Folgen haben deshalb zur Folge, daß der Handlungsrahmen der staatlichen Politik in hohem Maß von den Entscheidungen der Vergangenheit abhängig ist (Pfadabhängigkeit).

4. Schließlich müssen die Nebenwirkungen der politischen Entscheidungen berücksichtigt werden, die vielfach eine Fortsetzung der begonnenen finanzpolitischen Maßnahmen verunmöglichen (etwa im außenwirtschaftlichen Bereich). Für den Erfolg der staatlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik ist deshalb nicht allein die konzeptionelle "Richtigkeit" einer Strategie entscheidend, ebenso wichtig ist die Paßgenauigkeit zwischen gegebenen institutionellen Bedingungen und der jeweiligen Strategie.

Gerade keynesianische Politik besitzt außerordentlich hohe institutionelle Anforderungen, die kaum zu gewährleisten sind. Es ist deshalb keine Überraschung, daß in den letzten Jahren die makroökonomische Stabilisierungsfunktion insgesamt (und die der Budgetpolitik im besonderen) an Bedeutung verloren hat. Der damit verbundene Policy-Mix ist nicht zuletzt Ausdruck des praktischen Scheiterns der keynesianischen Feinsteuerung. Die direkt steuernde finanzpolitische Makropolitik trat in den Hintergrund, während die Geldpolitik eine mittelfristige orientierte Stabilisierungsfunktion erhielt, die sie allerdings nur im Verbund mit dem rollengerechten Verhalten von Einkomenspolitik und Finanzpolitik einlösen konnte. Dieses "New Assignment" ist noch heute die Leitschnur für die Wirtschafts- und Finanzpolitik der meisten OECD-Länder. Demgegenüber ist aber die wirtschaftswissenschaftliche Makroökonomik weiterhin in disarray (Greg Mankiw), wobei die keynesianischen Beiträge keineswegs verschwunden sind.14 Ihre wirtschaftspolitische Verwendbarkeit ist aufgrund der großen Divergenzen und ihrer ordnungspolitischen Unbedarftheit freilich nicht besonders ausgeprägt und so ist es nicht verwunderlich, daß die praktische Wirtschaftspolitik in makroökonomischer Hinsicht - zur Rechtfertigung oder Begründung von finanzpolitischen Maßnahmen - häufig auf altbewährte Faustregeln und Glaubenssätze zurückgreift (etwa auf das Konzept der automatischen Stabilisatoren).

Wirtschaftspolitisch orientierte Keynesianer unterstellen in ihren wirtschaftspolitischen Präskriptionen häufig eine theoretische Eindeutigkeit, die es tatsächlich nicht gibt. So lassen sich Nachfragewirkungen (und ebenso Angebotswirkungen einzelner finanzpolitischer Maßnahme kaum an der realen Entwicklung des ökonomischen Wachstums oder einzelner Teilaggregate messen, sondern können allenfalls über makroökonomische Modelle simuliert werden. Und die Ergebnisse hängen dann von den Annahmen ab, die diesen Modellen zugrunde gelegt werden. Keynesianer verkürzen die Beurteilung zumeist auf den nachfrageseitigen Primärimpuls der finanzpolitischen Maßnahme (wobei bei Ausgabenkürzungen in der Tat eine wachstumsmindernde Wirkung unterstellt werden kann). So wird vor allem (so etwa durch das DIW) auf die unmittelbare Defizitwirkung des Finanzpaketes der Bundesregierung rekurriert und daraus eine konjunkturdämpfende Wirkung abgeleitet. Wenn nun die sekundären Wirkungen im längerfristigen Zusammenhang geprüft werden, ist das Ergebnis kaum noch eindeutig zu bestimmen. Umgekehrt muß berücksichtigt werden, daß expansiv angelegte fiskalische Impulse sogar zu einer Verringerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage führen können, da etwa über die staatliche Kapitalmarktbeanspruchung die zinsempfindliche Nachfrage zurückgedrängt wird und auch die Mehrnachfrage im Ausland wirksam werden kann.

Im Zuge der haushaltspolitischen Konsolidierung stellt sich nun das Problem, wie Konsolidierungspolitik zur Herstellung nachhaltiger staatlicher Finanzierungstrukturen in makroökonomischer Hinsicht zu beurteilen ist. Es gibt hierzu eine ganze Reihe empirischer Hinweise, daß durch eine Verringerung der staatlichen Ausgaben die Wachstumsimpulse verbessert werden können. So etwa in den Untersuchungen über die Konsolidierungsleistung in Dänemark und Irland in den achtziger Jahren, wo der Rückgang der staatlichen Nachfrage durch eine Zunahme der privaten Nachfrage überkompensiert wurde. Weitere länderübergreifende Untersuchungen haben die These, daß Haushaltskonsolidierungen vor dem Hintergrund einer extremen Staatsverschuldung expansiv wirken können, auf eine breitere Basis gestellt. Umfang, Nachdrücklichkeit und Struktur der Konsolidierungsansätze waren dabei die wesentlichen Erfolgsfaktoren. Und: Ausgabenkürzungen erwiesen sich in der Regel als geeigneteres Mittel zur Reduzierung der Defizite als Einnahmesteigerungen.

Finanzpolitische Konsolidierungsmaßnahmen haben (auch unter den Bedingungen konjunktureller Abschwünge) nicht notwendigerweise negative Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Aktivität: Das einfache "keynesianische" Bild der finanzpolitischen Konsolidierung - Ausgabenreduktion vermindert effektive gesamtwirtschaftliche Nachfrage und reduziert dadurch das Wirtschaftswachstum - läßt sich kaum aufrechterhalten. Viele empirische Analysen von fiskalischer Konsolidierung zeigen vielmehr, daß die finanzpolitische Anpassung über Ausgabenreduktionen in mittlerer Sicht zu günstigeren Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung beiträgt.15 Zudem zeigt sich, daß Konsolidierungsstrategien dann erfolgreich waren, wenn sie auf der Ausgabenseite ansetzten und damit die staatlichen Leistungskapazitäten wieder auf eine tragfähige Grundlage stellten. Zusammengefaßt: Unabhängig von der theoretischen Komplexität der fiskalischen Anpassungsprozesse oder der uneinheitlichen Reaktionsmuster vor allem der Finanzmärkte (die die Transmissionswege und den Mechanismus des Konsolidierungsprozesses beeinflussen), kann man davon ausgehen, daß eine konsequente Haushaltskonsolidierung die gesamtwirtschaftliche Sparquote steigert und damit einen positiven Beitrag zum makroökonomischen Umfeld leistet. Dies wird dadurch verstärkt, daß auf der Grundlage eines konsequenten Konsolidierungskurses auch die Geldpolitik in der Lage ist, im Rahmen einer geldpolitischen Expansionsstrategie die ökonomischen Perspektiven zu verbessern. Eine expansive Fiskalpolitik ist demgegenüber angesichts der vorhandenen Finanzlasten keine Lösung der wirtschaftspolitischen Stagnationsprobleme.

Heißt dies nun, daß makroökonomische Aktivitäten gar nicht mehr möglich sind? Auch für die Europäische Währungsunion gilt, daß eine finanzpolitische Koordinierung außerordentlich schwierig ist. Aufgrund des komplizierten Mehrebenen-Entscheidungssystems der EU ist mit langen Entscheidungs- und Implementationsfristen zu rechnen. Zudem verfügt die Europäische Union selbst über hinreichende fiskalische Ressourcen, um eine eigene europäische Fiskalpolitik zu verfolgen. Gleichwohl wird im Kontext einer einheitlichen Geldpolitik und relativ langsamen Anpassungen der Produkt- und Arbeitsmärkte der nationalen Finanzpolitik eine wichtige Aufgabe bleiben, um asymmetrische Schocks aufzufangen. Hierzu müssen zunächst die haushaltspolitischen Voraussetzungen einer tragbaren Finanzpolitik geschaffen werden. Gleichzeitig gibt es durchaus auch Perspektiven für die künftige Koordinierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Hier sind jedoch noch erhebliche Anstrengungen erforderlich, um realistische und effektive Verfahrensformen zu finden. Dies betrifft zunächst die Einnahmen, bei denen eine stärkere Koordinierung und Abstimmung notwendig ist, aber auch eine Koordinierung der Ausgaben kann etwa dort günstig sein, wo starke internationale Übergreifeffekte vorhanden sind (so etwa bei den staatlichen Beihilfen an die Industrie, die den internen EU-Wettbewerb verzerren, wodurch ein zentralisierter Mechanismus zur Subventionskontrolle eine günstige Wirkung ausüben könnte).

Ein zweiter Problemkreis schließt sich hier an, nämlich der Zusammenhang von Wachstumsentwicklung und dem angestrebten Abbau der Arbeitslosigkeit. Auch dies ist ein Thema, das von Keynesianern offensiv angegangen wird: Beschäftigungspolitik bedeutet hier im Kern eine durch expansive makroökonomische Politik hergestellte Ausweitung der gesamtwirtschaftichen Produktionsleistung, die zu einer Ausweitung der Beschäftigung und entsprechend zum Abbau der Arbeitslosigkeit führen soll. Diese Wirkungskette legt den Schluß nahe, daß die Arbeitslosigkeit in Deutschland zu einem großen Teil konjunktureller Art sei. Die Desaggregierung durch die OECD zeigt indessen, daß die Arbeitslosigkeit (gerade auch durch die spezifischen ostdeutschen Probleme) zu einem großen Teil strukturell bedingt ist: Ihre Höhe wird für das Jahr 1997 mit 8,3 Prozent angegeben (OECD 1999), und dies bedeutet, daß - auch bei Berücksichtigung erheblicher empirischer Unsicherheitsfaktoren - nur ein relativ geringer Anteil der Arbeitslosigkeit durch eine expansive Makrostrategie unmittelbar reduziert werden könnte. Dies bedeutet nicht, daß eine höhere Wachstumsrate keine Arbeitsmarktwirkungen hätte (ich verfolge hier nicht die unsinnige These eines jobless growth), sondern daß die angestrebten Wachstumswirkungen zum Zweck der Beschäftigungssteigerung mit überzogenen Erwartungen verbundenen sind. Zum Prinzip der Nachhaltigkeit gehört auch, die makroökonomische Stabilisierungsfunktion der Finanzpolitik nicht beschäftigungspolitisch zu überladen. Angesichts der strukturellen Bedingungen des Beschäftigungssystems ist dies eine illusionäre Vorstellung und würde zudem auch alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen rechtfertigen, die keinerlei Wohlfahrtsgewinne beinhalten und nur zu langfristigen (wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen) Kosten führen.

Rot-Grün strebt ein langfristig ökonomisch und ökologisch tragfähiges Wirtschaftswachstum an, das durch wirtschaftspolitische Maßnahmen fundiert werden muß. Der Abbau der Arbeitslosigkeit kann nur erreicht werden, wenn auf der Grundlage einer nachhaltig ausgerichteten wirtschaftlichen Entwicklung umfassende Strukturreformen auf den Faktormärkten stattfinden (Franz 1998; OECD 1999). Dies würde auch dazu führen, daß die Beschäftigungsintensität des Wachstums deutlich ansteigen könnte. Hier gibt es insbesondere zwischen den USA und den europäischen Ländern erhebliche Unterschiede. So ist die Beschäftigungsintensität in den USA im längerfristigen Durchschnitt erheblich höher und damit auch die Beschäftigungsschwelle deutlich niedriger als in den EU-Ländern und nicht zuletzt in Deutschland. Ein stärkeres Wachstum allein reicht für Deutschland demzufolge nicht aus, die Lage am Arbeitsmarkt rasch und nachhaltig zu verbessern; deshalb ist auch eine höhere Beschäftigungsintensität des Wachstums erforderlich. Erforderlich ist hierzu eine größere Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt, verbunden mit größerer Lohndifferenzierung. Der mikroökonomisch fundierte Zusammenhang zwischen Lohnstruktur, Sozialpolitik und Beschäftigungslücke zeigt weiterhin, daß eine rein makroökonomische Diagnose des Beschäftigungsproblems an den Strukturproblemen des Arbeitsmarktes vorbeigeht (Lindbeck 1995). Statt dessen sind weitergehende institutionelle Reformen erforderlich, die vor allem an der Schnittstelle zwischen Arbeitsmarkt und Sozialsystem ansetzen. Neuseeland - sicherlich nur bedingt auf Europa übertragbar - zeigt, daß radikale institutionelle Reformen eines bis dahin wenig flexiblen Arbeitsmarktes die Beschäftigungsintensität des Wachstums spürbar erhöhen können.

Dies ist nicht nur erforderlich, um die seit langem aufgeschobenen Reformen in Gang zu setzen, auch das weltwirtschaftliche Umfeld unterliegt einem tiefgreifenden Wandel. Diesen Herausforderungen ist bisher nicht genügend Rechnung getragen worden. Die Industrie hat in Deutschland im internationalen Vergleich ein relativ hohes Gewicht. Beim Dienstleistungssektor besteht hingegen erheblicher Nachholbedarf. An erster Stelle steht eine konsequente Steuerreform. Eine drastische Senkung der Steuersätze - bei gleichzeitiger Ausweitung der steuerlichen Bemessungsgrundlage - gehört zu den wichtigsten Punkten der notwendigen Justierung des "Standort Deutschland". Auch der Sozialbereich darf nicht ausgeklammert werden. Die Sozialsysteme bedürfen eines grundlegenden Umbaus. Ihre Verkettung mit dem System der Arbeit erweist sich als zunehmend verhängnisvoll. Zu Recht haben die die deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute, der Sachverständigenrat, OECD und IWF auch darauf verwiesen, insbesondere die Regelungssysteme auf dem Arbeitsmarkt zu überprüfen (Umfang und Struktur der Unterstützungsleistungen; Kündigungsschutzregelungen, Tarifverhandlungssystem). Die geringe Flexibilität der Arbeits- und Gütermärkte, die auf eine übermäßige und unangemessene Regelungsdichte zurückzuführen ist, ist eine der Ursachen für das überaus hohe Niveau und die Persistenz der Arbeitslosigkeit. Diese Strukturreformen könnten überdies einen erheblichen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten, indem sie auf eine Verringerung der strukturellen Arbeitslosigkeit hinwirken und indem sie für stärkeres Wachstum und höhere Steuereinnahmen sorgen.

Anmerkungen

1 Allerdings hatte die Regierung Schmidt bereits vorher einen Kurswechsel eingeleitet, der in der SPD zu großen Spannungen führte und auch eine Ursache der Entstehung der Grünen ist.

2 Zur "neoliberalen Ideologie": Als Konzeption des Laissez-faire-Kapitalismus findet sich diese bei manchen Journalisten (etwa auf der Kommentarseite des Wall Street Journals), in einigen akademischen Lehrstühlen und Forschungsinstituten und natrlich -als Karikatur- bei den Marktkritikern. Die Free-market-Ideologie hatte ihre Hochzeit am Anfang der achtziger Jahre und befindet sich seitdem auf dem Rückzug. Die vielfach publizierte Vorstellung eines sich immer weiter durchsetzenden neoliberalen Weltbildes ist weder in der ideengeschichtlichen Periodisierung noch in der realwirtschaftlichen Entwicklung zutreffend. Die Mehrheit der wirtschaftspolitischen Experten (auch in den USA) ist heute einem institutionell gebundenen marktwirtschaftlichen Paradigma verpflichtet, das von der Erkenntnis ausgeht, daá funktionierende Märkte von konkreten normativen und institutionellen Voraussetzungen abh"ngig sind, die durch staatliche Maánahmen garantiert werden müssen. Dies schlieát prinzipiell mikroökonomische und makroökonomische Korrekturen ein. Ein entsprechendes wirtschaftspolitisches Leitbild wird im Bericht der Weltbank (1997) dokumentiert.

3 Die Finanzsituation des Bundes ist - gemessen in den Kreditquoten - schlechter als die der Länder und Kommunen. Der Bund muá 22 % seiner Steuern zur Finanzierung von Zinsen verwenden, während dieser Anteil bei den Ländern und den Kommunen bei etwa 11 % liegt.

4 Nach der neuen Berechnungsmethode unter Anwendung des Europ"ischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) lag die gesamtstaatliche Defizitquote im letzten Jahr bei einem Wert von 1,7 % des BIP (nach alter Methode bei 2,0%).

5 Als Hintergrund der Debatte verweise ich auf folgende Texte, in denen die Leitlinien für eine nachhaltige Haushalts- und Finanzpolitik entwickelt wurden: Bündnis 90/Die Grünen im BT (1997; 1998); Metzger und Singer (1998).

6 So etwa bei Priewe (1999: 51), der in Verkennung der neoklassischen Debatte zu öffentlichen Gütern und Marktversagen diese Korrektur des staatlichen Leistungsumfangs als "klassische Laissez-faire-Position" bezeichnet; vgl. zur neoklassischen und institutionentheoretischen Begrndung von öffentlichen Gütern bei Tanzi (1997), Guitin (1997) oder North (1986), vgl. auch Sen (1999).

7 Das Argument der intergenerativen Umverteilung infolge der steigenden Staatsverschuldung sollte indessen nicht überstrapaziert werden (in der Wirtschaftswissenschaft gibt es hier keine Einigkeit). Wenn man nicht von einer Ricardianischen Žquivalenz ausgeht (hier besteht kein Unterschied zwischen Steuer- und Kreditfinanzierung im Hinblick auf die intertemporalen Lasten) - von Priewe (1999: 52) implizit unterstellt - muß aber gleichwohl davon ausgegangen werden, daá die Finanzierungslast der Staatsschulden für die künftigen Generationen einen von der jetzigen Generation erzwungenen Nutzenentzug darstellt, der deren Entscheidungsspielraum auáerordentlich stark vermindert. Im übrigen: Auch die interpersonalen Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung sind keineswegs der Hauptgrund fr die Ablehnung von Defizitfinanzierungen (Zinserträge der Kreditgeber können ja nicht per se schlecht sein, wenn wir etwa eine kapitalmarktgetragene neue Säule in der Alterssicherung einbauen wollen). Das Hauptproblem ist politisch-ökonomischer Art: Die Kreditfinanzierung entbindet die Politik von der schmerzhaften Prozedur der Zuordnung der Finanzierungslast und zwingt spätere Generationen zur Übernahme der Finanzierung (womit auch ein Demokratie-Problem entsteht); vgl. Weizsäcker (1992).

8 Und solche gibt es sehr viele, allerdings ist hier zumeist ein Fehlschluß am Werke, der alle diese Defekte den marktlichen Wirkmechanismen zuweist (pars-pro-toto-fallacy). Daá eine Vielzahl davon auch durch politisch definierte Regelungen und Maßahmen (Subventionen, Zugangsbeschräkungen) oder gesellschaftliche Defekte (Korruption) entstehen, wird oft üersehen.

9 Immer wieder Anlaß für Analysen und Diskussionen ist die "richtige" Definition des Begriffs der öffentlichen Investitionen. Weder haushaltstechnische noch statistische Abgrenzung öffentlicher Investitionen wird dem Vorhaben gerecht, wachstumsfördernde Ausgaben der öffentlichen Hand adäquat und vollständig zu erfassen (BMF 1998).

10 Eine Reihe von Untersuchungen zeigt, daá bei weitem nicht alle öffentlichen Investitionen das künftige Wachstumspotential vergrößern, und daá demzufolge ihre Kreditfinanzierung zu erheblichen künftigen Belastungen führen kann. Auch Sachinvestitionen erhöhen nicht unbedingt das "konomische Wachstumspotential, und selbst bei Infrastruktureinrichtungen sind Vorbehalte angebracht. Dies gilt vor allem für "reife" Volkswirtschaften, wo Effizienzgewinne durch zusätzliche Investitionen in die öffentliche Infrastruktur nur noch gering ausfallen oder sogar negativ sind (Deutsche Bundesbank 1999; Kitterer und Scharf 1995; Fernald 1999).

11 Auf europäischer Ebene stellt der Stabilitätspakt einen neuen institutionellen Rahmen mit Vorgaben zur Konsolidierung zur Verfgung, der gleichzeitig auch ein Verfahren bei übermächtigen Defiziten vorsieht. Dies muß auf der nationalen Ebene noch ergänzt werden durch einen nationalen Stabilitätspakt. Hierzu finden ohne großen Erfolg schon seit Jahren Verhandlungen zwischen Bund und Ländern statt. Korrigiert werden sollte im gleichen Zug auch die bestehende Kreditfinanzierungsregel des Artikel 115 GG, der mit der Verwirklichung der Europäischen Vorgaben ohne Relevanz sein wird, und in diesem Zusammenhang sollte auch die Entwicklung von anwendbaren intergenerativen Belastungs-Bilanzen vorangetrieben werden (Deutsche Bundesbank 1997). Weitere institutionelle Reformen umfassen die Reform der föderalen Finanzbeziehungen, mit der eine stärkere Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften erreicht werden muß.

12 In der mittelfristigen Betrachtung sind diese Lasten von herausragender Bedeutung, entscheidend ist dabei, daß eine bei den Steuern ansetzende Konsolidierung unter diesen Umständen nicht tragbar ist, sie vergrößert nur das Potential für knftige Ausgabensteigerungen und macht die Konsolidierungsaufgabe noch schwieriger (Alesina und Perotti 1996; Franco und Munzi 1997; Tanzi und Schuknecht 1997). Die Kostendynamik wird von Ederer und Schuller (1999) illustriert: Sie unternehmen den Versuch, diese Lasten fr Deutschland zu quantifizieren und kommen bei der "impliziten Verschuldung" des Staates für das Jahr 1995 auf eine Quote von 170 % des BIP, die - bei einem Verzicht auf Reformen - bis zum Jahr 2020 auf über 530 % ansteigen würde.

13 Beispiele dafr gibt es viele, hervorzuheben sind etwa die erfolglosen Versuche der wirtschafts- und industriepolitischen Planung in Groábritannien und Frankreich oder die Schwierigkeiten der konjunkturpolitischen Feinsteuerung in der Bundesrepublik (Hall 1989). Die Gründe für die Obsoleszenz keynesianischer Makropolitik sind hingegen sowohl theoretischer als auch praktischer Natur: Theoretisch ist der Keynesianismus nicht gescheitert, sondern befindet sich heute in Konkurrenz mit anderen Entwürfen in der Makroökonomie (Richter 1998); die Durchsetzbarkeit keynesianischer Ans"tze scheiterte jedoch in vielfacher Hinsicht an der Komplexität des politischen Prozesses (Weizsäcker 1997; Kiefer 1998; Cullis und Jones 1998).

14 Die international führenden Makro-Lehrbücher (etwa Mankiw, Blanchard, Romer) zeigen trotz der Unübersichtlichkeit in der Makrotheorie eine gewisse Synthese, in der die Verhaltenshypothesen und Preisstarrheiten (die das makroökonomische Marktversagen erklären) konsequent mikroökonomisch begründet werden und darüber hinaus die Rolle von Human- und Sozialkapital für das ökonomische Wachstum besonders betont wird (Neue Wachstumstheorie). Rudolf Richter (1998: 29) fordert jedoch angesichts der institutionellen Leerstellen in der Makro-Theorie zu Recht eine systematische institutionenökonomische Unterfütterung der Makrotheorie, d. h., daß sie sich auch mit der Rolle sozialer Gruppen und der Staatsakteure beschäftigt.

15 Unklar bleibt die kurzfristige Wirkung von Konsolidierungsmaßnahmen. So kommt die OECD (1996: 47) in ihrer Analyse zum Ergebnis, daá es keine ausgeprägte Beziehung zwischen dem Ausmaß oder dem Tempo der Konsolidierung und den im Verlauf dieser Phasen beobachteten Wachstumsraten gibt, stellt aber fest, daß durch die Entlastung der staatlichen Ebenen in mittlerer Sicht günstige Perspektiven für die ökonomische Entwicklung geschaffen werden; andere Studien belegen dagegen auch kurzfristig positive Wirkungen, so etwa Tanzi und Schuknecht (1998), McDermott und Wescott (1997), Gwartney u.a. (1998), Heitger (1998).