Engelbert Schramm
Die Diskussion um eine nachhaltige Entwicklung in der Bundesrepublik könnte bei allen Schwierigkeiten auch die Chance eröffnen, den Föderalismus wiederzubeleben und Reformen anzustossen. Die Bundesländer müssen mehr Verantwortung übernehmen.
Nachhaltige Entwicklung wird zwar seit der Weltklimakonferenz von Rio als Zukunftsaufgabe gesehen und ist von den Vertragsstaaten verbindlich festgeschrieben worden. Dennoch ist eine Orientierung an Nachhaltigkeit gesellschaftlich umstritten; beispielsweise wird darauf hingewiesen, dass sich Nachhaltigkeitsvorstellungen problemlos mit Modernisierungs- und Entwicklungskonzepten einer primär auf ökonomischem Wachstum basierenden Industriegesellschaft vertragen und damit das grundlegende Ziel einer Gerechtigkeit zwischen den Generationen nicht erreichen könnten (vgl. AG Schwertfisch 1997, Bennholdt-Thomsen/Mies 1997, Spehr 1996).
Eine nachhaltige Entwicklung im Sinne der Vereinbarung von Rio, der Agenda 21, muss sich nebeneinander auf verschiedenen Handlungsebenen abspielen: Der internationale Prozess, der von der Commission for Sustainable Development (CSD) der Vereinten Nationen begleitet wird, soll auf nationalen Prozessen aufbauen. Der nationale CSD-Prozess wiederum hat lokale und regionale Aktivitäten ebenso zur Voraussetzung wie zur Folge.
Sowohl die nationale als auch die lokale Ebene sind in der völkerrechtlich verbindlichen Agenda 21 ausdrücklich operationalisiert (vgl. auch Bundesministerium für Umwelt 1992). Dies gilt für die regionale Handlungsebene nicht in gleicher Weise.
Die in den letzten 15 Jahren erkannten Vorteile einer Stärkung endogener Potenziale dieser Regionen haben dazu geführt, dass es mittlerweile eine breite fachwissenschaftliche Debatte über "regionale Nachhaltigkeit" gibt (vgl. als Überblick Kluge u. a. 2000). In der Bundesrepublik Deutschland ist die regionale Ebene bisher vor allem durch einen Wettbewerb seitens des Bundesamtes für Raumplanung befördert worden. In diesem Regionalen-Agenda-Prozess sind derzeit vor allem Regionen im Blick, die einen oder mehrere Kreise umfassen, aber deutlich kleiner sind als die Regierungsbezirke (oder gar als die Flächenbundesländer).1
Die Bundesländer selbst sind 1996 in der Umweltministerkonferenz übereingekommen, die Lokale-Agenda-Prozesse besonders zu fördern. Dadurch wurde in weiten Teilen der Öffentlichkeit der Eindruck erweckt, als spiele sich nachhaltige Entwicklung weitgehend "vor Ort", auf lokaler Ebene, ab, ohne dass hierzu vorab – oder vermutlich besser: komplementär – ein landespolitischer Rahmen gesetzt werden müsste. Dieses Versäumnis ist ein wichtiger Grund dafür, dass die lokalen Agenda-Runden dann leider "vor allem hauptamtliche Stellen, Appelle und viel Papier" produzieren, aber kaum zu einem wirksamen Handeln führen (Bergstedt 1998). Lokale Agenda-Prozesse werden damit auf Dauer eher einer ausnahmslos symbolischen Politik zuzuordnen sein, wenn hier keine Korrekturen (auch durch Förderauflagen der Länder) vorgenommen werden.
Nachhaltigkeit ist Ländersache
Die besondere Rolle, die in der Bundesrepublik Deutschland auf Grund der verfassungsmäßigen Arbeitsteilung den Bundesländern zukommen sollte, und die damit verbundenen Probleme werden in der deutschen Debatte um die Umsetzung der Agenda von Rio nur in wenigen Ausnahmefällen gesehen;2 erstaunlicherweise werden sie aber nicht systematisch erörtert. Die spezifischen Aufgaben der Länder für eine nachhaltige Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland werden daher bisher nicht besonders betont.3 Die föderale Struktur gerät im Wesentlichen nur auf Ebene der Finanz- und Haushaltspolitik in den Blick (vgl. paradigmatisch Metzger/Singer 1997).
Die eigentliche Nachhaltigkeits-Aufgabe der Bundesländer, nämlich spezifisch landespolitische Aufgaben zur Erfüllung der Agenda 21 Deutschlands zu verfolgen und hier auch rahmensetzend zu wirken, ist nicht ins Bewusstsein der politischen Öffentlichkeit gedrungen.
Angesichts relevanter Fachkompetenzen auf Ebene der Bundesländer und des Fortschreitens des Lokalen-Agenda-Prozesses lässt sich jedoch die besondere landespolitische Funktion, die im nationalen CSD-Prozess betont und verfolgt werden muss, nicht mehr länger ausklammern. Zumindest die folgenden Kompetenzen der Bundesländer sind für Prozesse nachhaltiger Entwicklung relevant:
Regional- und Raumplanung,
Forst- und Landwirtschaft,
Regional- und öffentlicher Personennahverkehr,
Wasserpolitik,
Gesundheitspolitik,
regionale Wirtschaftsförderungs- und Sozialpolitik
Kultuskompetenz.
Nachhaltigkeit ist wenigstens in diesen Bereichen ausschließlich oder überwiegend Landessache; daneben gibt es weitere Ressortbereiche, in denen die Länder umsetzend wirken.
Von programmatischen Erklärungen einzelner Ministerien (vgl. etwa die "Bayern-Agenda" des Bayerischen Staatsmininisteriums für Landesentwicklung und Umwelt 1998) einmal abgesehen, haben die Bundesländer bislang das Vakuum eines landespolitischen Agenda-Prozesses zumeist in eher symbolisch-politischer Weise zu füllen versucht. So hat das Hessische Ministerium für Umwelt (2000) beispielsweise eine Gewässergütekarte und die dazugehörige Broschüre zur Entwicklung mit dem Etikett "Agenda 21 – Hessen 2010: Global denken – lokal handeln" versehen, ohne dass sich dies inhaltlich besonders rechtfertigen würde. Auch die Veröffentlichung interessanter Broschüren durch Ministerien oder Behörden der Bundesländer zu Themen der nachhaltigen Entwicklung (vgl. z. B. Röhr/Weiland 1997), die sich aber dann nicht inhaltlich angemessen in der Landespolitik niederschlagen, ist symbolische Effekthascherei. Ebenso können die von der Bund-Länder-Kommission initiierten Maßnahmen zur Nachhaltigkeits-Bildung sowie – wenn auch im Einzelnen wertvolle – Initiativen wie etwa landesweite Wettbewerbe (vgl. Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport Nordrhein-Westfalen 1999) den hier beschriebenen blinden Fleck der Landespolitik nicht beheben.
Hin zu einem Agenda-Prozess der Bundesländer
Ansetzend an den verfassungsrechtlichen Kernkompetenzen der Bundesländer müsste die föderale Handlungsebene im Prozess nachhaltiger Entwicklung überhaupt erst einmal anerkannt werden. Erst dann könnte ein Agenda-Prozess systematisch, etwa von den Fachressorts in einer neuen Form interministerieller Zusammenarbeit, entfaltet und – ohne Überschätzung in die Steuerungsmöglichkeiten nachhaltiger Entwicklung – durch neue Institutionen betrieben werden.4
Inhaltlich könnte einerseits aus den Prozessen der lokalen Agenda, ihren vielfältigen Ergebnissen, aber auch ihren Restriktionen, ihren Unverbindlichkeiten und ihren Irrwegen gelernt werden; die hier in den letzten Jahren mit sehr großem bürgerschaftlichem Engagement gemachten Erfahrungen müssten dazu allerdings auf der Landesebene aufgenommen und systematisch hinsichtlich der Erfordernisse in der Landespolitik ausgewertet werden. Andererseits könnten die Erfahrungen aus Projekten zur nachhaltigen Regionalentwicklung in anderen Ländern (z. B. Großbritannien, Schweiz, Österreich), aus dem bundesweiten Regionale-Agenda-Wettbewerb und aus regional orientierten Modellprojekten zu "nachhaltigem Wirtschaften", die das Bundesforschungsministerium initiiert hat, hier eingebunden werden.
Ein neues Föderalismus-Verständnis – auch für den Nachhaltigkeitsrat
Der erforderliche Rahmen für die sich anschließenden Umsetzungen könnte möglicherweise sogar in einem eigenen Nachhaltigkeitsplan für jedes Bundesland parlamentarisch definiert werden. Hierbei könnten allerdings vermehrt Abstimmungen zwischen den Bundesländern notwendig werden. Die Berücksichtigung und Entfaltung der Landeskompetenzen im Prozess nachhaltiger Entwicklung erfordert vor dem Hintergrund einer solchen Abstimmung auf Bundesebene Überlegungen, wie diese Koordination besser als bisher stattfinden kann. Abstimmungen auf der ministeriellen Arbeitsebene, wie in den Länder-Arbeitsgemeinschaften praktiziert, können zwar sehr effizient sein, haben aber den Nachteil, dass sie bisher weitgehend der Kontrolle der Öffentlichkeit entzogen und nach verschiedenen Ressorts strikt getrennt sind.
Der nationale CSD-Prozess der Bundesrepublik Deutschland kann, anders als in der bundespolitischen Debatte derzeit überwiegend geurteilt, keineswegs einen Nachhaltigkeitsrat moderiert und politisch alleine beim Bundeskanzler angesiedelt werden. Vielmehr ist beispielsweise im Falle "konkurrierender Gesetzgebung" eine Koordination zwischen Bund und Ländern bei kompetenzüberschreitenden Prozessen nachhaltiger Entwicklung notwendig, wenn auch schwierig.
Die nachhaltige Entwicklung eröffnet bei allen diesen Schwierigkeiten aber auch die reformerische Chance, den Föderalismus wieder zu beleben. Angesichts der längst erkannten Wichtigkeit der regionalen Ebene ist es für die Bundesrepublik als Länderföderation unabdingbar, dass die Länder im Nachhaltigkeitsprozess ein sehr großes Mitsprache- und Gestaltungsrecht haben müssen. Da sich im Rahmen nachhaltiger Entwicklung ohnehin das Problem institutioneller Reformen und Transformationen stellt, ist kritisch zu hinterfragen, ob für eine effiziente Koordination der nachhaltigkeitsbezogenen Tätigkeiten von Bund und Ländern Bundesrats- beziehungsweise Länder-Arbeitsgemeinschaften, Ressortministerkonferenzen und Bund-Länder-Kommissionen einerseits sowie der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat andererseits ausreichen werden. Sinnvolle Aufgabe des Nachhaltigkeitsrates könnte es sein, aufbauend auf ausreichender wissenschaftlicher Expertise hier Vorschläge für eine institutionelle Scharnierstelle zwischen Bund und Ländern zu entwickeln, die zukünftig – nach einer Rahmensetzung – auch im "Tagesgeschäft" für Bürgerinnen und Bürger transparent einen nachhaltigkeitsorientierten Ausgleich zwischen Bundes- und Länder-Interessen auch jenseits starrer Ressortgrenzen vornehmen könnte.5
Allerdings wäre die Voraussetzung einer Stärkung des föderativen Systems eine verbindliche Erklärung der Länder dahingehend, dass auch sie vor dem Hintergrund nachhaltiger Entwicklung ihre Aufgaben im Rahmen der föderativen Arbeitsteilung mit dem Bund ernster als bisher nehmen und endlich bewusst (lernend und gestaltend) angehen.
Nachhaltigkeits-Koordination zwischen Bund und Ländern
Landesregierungen und die Länderparlamente müssen dazu aber ebenso wie die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag erkennen und sich eingestehen, dass die Bundesländer wie die Bundesrepublik insgesamt bewusst transformiert werden müssen. Auch die deutschen Bundesländer sind im wahrsten Sinne des Wortes "Entwicklungsländer", da sie sich enormen entwicklungspolitischen Herausforderungen in Hinblick auf die Gerechtigkeit
– zwischen Nord und Süd,
– zwischen den Geschlechtern und
– zwischen den Generationen
stellen müssen. Das gilt für den Umgang mit den Naturpotenzialen und Ressourcen ebenso wie für deren gerechte Verteilung und bezogen auf eine zukunftsfähige Gestaltung vermutlich auf fast alle wesentlichen Ebenen von Gesellschaft und Wirtschaft.
Koordiniert zwischen Bund und Ländern könnten mittel- bis langfristige landespolitische Umgestaltungsprozesse hin zu nachhaltigeren Zuständen initiiert werden, die mit Hilfe von geeigneten Indikatoren (oder Orientoren) weiterhin kontrolliert und der öffentlichen Debatte zugänglich gemacht werden könnten. Dies gilt gerade auch für Aufgabenbereiche, die bisher – wie etwa Gesundheitspolitik oder Technologiepolitik – noch kaum mit Nachhaltigkeit assoziiert werden. So könnten auch – initiiert durch die einzelnen Bundesländer und deren Hochschulressorts (und auf Bundesebene koordiniert) – jeweils neue Forschungs- und Innovationsnetzwerke entstehen: In einem neuen Querverbund von Universitäten, Fachhochschulen, Ingenieurbüros, ökologischen Instituten, Dienstleistungsunternehmen, Gewerbe und Industrie könnte das "Sozialkapital" jedes Bundeslandes auf bestimmte Aufgaben hin gebündelt werden, um so einen eigenen Beitrag zur ausstehenden nachhaltigen Technikentwicklung erbringen zu können (vgl. auch Schramm/Wehling 1998).6
Nachhaltige Entwicklung könnte, wenn sie als weit gehende "Ländersache" anerkannt würde, auf allen relevanten Handlungsebenen – von der lokalen über die regionale und nationale bis zur internationalen – angegangen werden. Dadurch würde auch die Aussicht auf einen rechtzeitigen glücklichen Ausgang dieses schwierigen und umstrittenen Prozesses wahrscheinlicher.
1 Auch die regionalen Ansätze, die in der Förderinitiative Nachhaltiges Wirtschaften des Bundesforschungsministerium gefördert werden, umfassen (Modellprojekte in Stadtstaaten wie Hamburg ausgenommen) diesen mittleren Regionszuschnitt, der in der Europäischen Union immer wichtiger wird. Vgl. Kluge u. a. (2000).
2 Beispielsweise sieht Martin Jänecke (1997) zwar die Möglichkeit, "dass Umweltpläne ... im Übrigen auch von einzelnen Bundesländern vorgelegt werden (können), die für einen Teil der sektoralen Fachplanungen ohnehin die Zuständigkeit besitzen." Er geht aber von einem – das föderative System verkennende – Vorrang des Bundes vor den Ländern aus: "Erst wenn ein nationaler Umweltplan vorliegt, haben dezentrale Akteure wie Branchen, Bundesländer oder Städte einen Orientierungsrahmen für zielstrebige Umsetzungen in ihrem Verantwortungsbereich." Vom Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (1996) wird das Problem der föderalen Hoheitskompetenzen erstaunlicherweise nicht behandelt.
3 Als interessanten Überblick auf institutioneller Ebene sei verwiesen auf Minsch u. a. (1998: 410-413).
4 Daher muss es auch darum gehen, geeignete Institutionen auf Landesebene zu entwickeln, die – in einem anderen Verständnis als klassische Ministerien (aber auch als Deregulierungsinstanzen) – die Herausforderungen nachhaltiger Entwicklung bezüglich ihrer "governance" annehmen.
5 Hierbei sollten auch die Schwachstellen berücksichtigt werden, die sich auf Grund der Umsetzungsprobleme von EU-Gesetzen in Länderrecht bzw. der vom Bund zu koordinierenden Berichtspflichten der Länder (z. B. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie oder der Gewässerschutzrichtlinien) gezeigt haben.
6 Diese wichtige Zukunftsaufgabe wird bisher von den Hochschulen nicht erkannt. Nachhaltigkeitsforschung findet bisher trotz der Kultushoheit der Länder hauptsächlich finanziert durch die Bundesregierung statt.
Literatur
AG Schwertfisch (1998): Zeitgeist mit Gräten, Bremen
Bayerisches Staatsmininisterium für Landesentwicklung und Umwelt (1998): Auszüge aus der Bayern-Agenda, Umwelt & Entwicklung in Bayern 1/98
Becker, E. (1999): Globalisierung und nachhaltige Regionalentwicklung; in: HLT Gesellschaft für Forschung, Planung, Entwicklung (Hrsg.), Hessen im Dialog. Zukunftsfragen: Wirtschaftsentwicklung, Zukunft der Arbeit, Neue Wege in der Umweltpolitik. Frankfurt am Main, 86-95
Becker, E./Jahn, Th. (Hg.) (1999): Sustainability and the Social Sciences. A cross-disciplinary approach to integrating environmental considerations into theoretical reorientation, London/New York
Bennholdt-Thomson, V./Mies, M. (1997): Die Subsistenzperspektive. Eine Kuh für Hillary, München
Berger, H., (1999): Die schöne neue Welt der nachhaltigen Entwicklung, Kommune 1/99: 53-58
Bergstedt, J., (1998): Der Agenda-Mythos ist eine Lüge, Politische Ökologie 54: 7-8
Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (1997): Regionen der Zukunft. Regionale Agenden für eine nachhaltige Raum- und Siedlungsentwicklung. Wettbewerbsunterlagen, Bonn
Bundesministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit (1992): Umweltpolitik. Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro. Dokumente, Bonn
Hessisches Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten (2000): Erläuterungsbericht Gewässerstrukturgüte in Hessen 1999, Wiesbaden
Metzger, O./O. Singer (1998): Auf dem Weg zur ökologisch-sozialen Marktwirtschaft. Die Möglichkeiten und Grenzen der Finanz- und Haushaltspolitik, Kommune 1/98: 32-37
Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport Nordrhein-Westfalen (1999): Nachhaltige Stadtentwicklungsprojekte umsetzen. Landesweiter Wettbewerb 1998 in Nordrhein-Westfalen. Ein Wettbewerb des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf/Neuss
Minsch, J., u. a. (1998): Institutionelle Reformen für eine Politik der Nachhaltigkeit. Konzept Nachhaltigkeit, Heidelberg/Berlin u. a.
Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (1996): Umwelt-Gutachten 1996. Zur Umsetzung einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung, Stuttgart
Röhr, U./Weiland, M. (1997): Lokale Agenda 21. Frauen gestalten Umwelt und Zukunft, Düsseldorf
Schramm, E./Wehling, P. (1998): Forschungspolitik für eine nachhaltige Entwicklung: Das niederländische DTO-Programm und seine Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland. ISOE-Studientext 5, Frankfurt a. M.
Spehr, Ch. (1996): Die Ökofalle. Nachhaltigkeit und Krise, Wien
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Ausgabe November 2000 (18. Jg., Heft 11/2000)