Die Staatsverschuldung hat eine Höhe erreicht, die den Staat in unzumutbarer Weise einschränkt. Die Zinszahlungen sind so stark gestiegen, daß schon heute, vor allem aber morgen, Geld für dringend benötigte Maßnahmen des Staates fehlt. Eine Abkehr von der Verschuldungspolitik der FDP/SPD-Regierung in den 70er und der FDP/CDU/ CSU-Regierung seit 1982 ist notwendig. So oder ähnlich wird in den letzten Monaten das sogenannte "Zukunftsprogramm 2000" der Bundesregierung gerechtfertigt. Diese Position betont eine fairere Verteilung von Lasten zwischen den Generationen als Ziel.
Dem stehen unversöhnlich Befürworter einer keynesianisch-orientierten, das heißt auf die Stimulierung der Binnennachfrage setzenden, Wirtschaftspolitik gegenüber. Sie argumentieren, daß die Hauptursache der Arbeitslosigkeit darin liegt, daß Investoren nur geringe Steigerungen in der Güternachfrage erwarten, daher ihre Produktionskapazitäten nicht ausweiten und daher nicht genügend Menschen eingestellt werden. Dieser selbstverstärkende Effekt müsse durch die Haushaltspolitik durchbrochen werden, wozu höhere staatliche Ausgaben notwendig seien. Eine höhere Verschuldung sei dafür gerechtfertigt. Diese Position richtet sich explizit und vehement gegen angebotstheoretische Begründungen des Sparens, die einen "schlanken Staat" fordern, um "die Wirtschaft" zu entlasten. Sie betont die konjunkturpolitische Gegensteuerung und eine fairere Verteilung von Lasten innerhalb von Generationen als Ziele.
Schulden, Ausgaben und Einnahmen in den Blick bekommen
In diesem Beitrag soll eine dritte Position beschrieben werden, die von der Feststellung ausgeht, daß einerseits die Bundesrepublik Deutschland eines der reichsten Länder der Erde ist. Andererseits werden wichtige Aufgaben des Staates und Reformprojekte mit der Begründung, daß die finanziellen Mittel fehlen, nicht in ausreichendem Maße durchgeführt.
Verteilung zwischen den Generationen
Grundsätzlich sind Schulden nichts
schlechtes – zumindest für Körperschaften. Das zeigt ein Blick
in den privaten Unternehmenssektor. Unternehmen verschulden sich, um Investitionen
zu tätigen, aus denen sie sich nicht nur ausreichend Rendite erhoffen,
um die Schulden und Zinsen wieder tilgen zu können. Darüber hinaus
erhoffen sie sich auch einen Gewinn und bekommen ihn im Normalfall auch.
An diesem Verhalten ist aus der Sicht rationalen Wirtschaftens nichts auszusetzen.
Prinzipiell gilt diese Sichtweise auch für Gebietskörperschaften, also öffentliche Haushalte. Es treten allerdings einige Probleme auf. Um zu beurteilen, ob sich eine schuldenfinanzierte öffentliche Investition lohnt oder nicht, müßten die zu erwartenden Renditen der jetzigen Verschuldung gegenübergestellt werden. Die Rendite aus öffentlichen Investitionen ist aber schwer zu messen, weil nicht nur monetäre Gewinne zu berücksichtigen sind, sondern auch nicht monetäre. Diese fließen zu einem großen Teil nicht den Gebietskörperschaften zu, sondern der Volkswirtschaft und der Gesellschaft in ihrer Gesamtheit. Sie "rechnen" sich also nicht unbedingt im betriebswirtschaftlichen Sinn, auch wenn sie volkswirtschaftlich und gesellschaftspolitisch sinnvoll sind. Daher werden öffentliche Investitionen auch zumeist nicht an ihrer betriebswirtschaftlichen Rendite, sondern schlicht an ihrem Volumen gemessen. Allerdings ist der bisherige, an der Dauerhaftigkeit von Gegenständen orientierte Investitionsbegriff untauglich, um öffentliche Investitionsausgaben von Konsumausgaben abzugrenzen.
Die Maßstäbe privater Unternehmen eignen sich also nicht, um eine normale von einer übermäßigen Verschuldung öffentlicher Haushalte abzugrenzen. Noch schwieriger ist es, zu entscheiden, ob künftige Generationen stärker von den getätigten Investitionen profitieren, als sie von den Schulden belastet werden. Methoden, diese intergenerationale Verteilung zu messen, sind nur in Ansätzen vorhanden (generational accounting). Aber die Ausführungen sollten deutlich gemacht haben, daß eine höhere oder niedrigere Verschuldung nicht auch mit einer Umverteilung zwischen den Generationen verbunden sein muß. Das Argument, daß das Sparen der Generationengerechtigkeit diene, ist also in dieser einfachen Form falsch.
Letztlich gibt es keine objektiven Kriterien, zu entscheiden, ob eine Verschuldung zu hoch ist oder nicht. Auch die sogenannten Maastricht-Kriterien sind kein geeigneter, weil willkürlicher Maßstab. Gebietskörperschaften kennen im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Unternehmen auch keinen Konkurs, der eine eventuelle Überschuldung "automatisch" bereinigen würde.
Eine Schuldenbelastung jedoch, die jede vierte Steuermark für Zinsen in Anspruch nimmt, ist zu hoch. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, daß die Schulden noch steigen und das Zinsniveau zur Zeit auf einen historischen Tiefstand ist.
Konjunkturelle Wirkungen
Der Mangel an Maßstäben erklärt,
warum das Schuldenthema zumeist wesentlich pragmatischer anhand der Frage
diskutiert wird, ob ein bestimmtes Maß an zusätzlicher Verschuldung
sich selbst wieder refinanzieren wird. Dies wird regelmäßig
sowohl bei Steuersenkungen versprochen als auch bei konjunkturpolitisch
motivierten Ausgabenprogrammen. Man muß nicht auf die ökologischen
"Grenzen des Wachstums" verweisen, um dieser Position kritisch gegenüberzustehen.
Beobachten läßt sich, daß noch keine der beiden Positionen
ihre Versprechen gehalten hat: Die Staatsverschuldung ist bisher nirgends
zu einem späteren Zeitpunkt durch "Refinanzierungseffekte" wieder
abgebaut worden.
Eine solche makroökonomische Begründung zur Erhöhung der Schulden müßte skizzieren, warum der anschließende Schuldenabbau in diesem Fall wirklich funktionieren würde. Zu erklären wäre beispielsweise, wie ein "Verpuffen" des makroökonomischen Impulses über die offenen Grenzen der Volkswirtschaft zu verhindern wäre. Ein interessanter Ansatzpunkt ist dazu eine europäisch abgestimmte Makropolitik. Die Vorstellungen, was dies sei und wie es funktionieren würde, sind allerdings bisher eher vage und noch nicht überzeugend.
Alle diese Kritikpunkte sollten nicht verhindern, daß sich Politik auch mit ihren kurzfristigen konjunkturpolitischen Wirkungen auseinandersetzt. Dazu ist eine Betrachtung der aktuellen konjunkturpolitischen Indikatoren notwendig. Vereinfacht gesprochen ziehen zur Zeit sowohl Binnenkonjunktur als auch Exportkonjunktur leicht an. In den vergangenen Jahren war dagegen die Binnenkonjunktur immer bedeutend schwächer als die Exportkonjunktur. Da staatliche Impulse die Binnenkonjunktur stärken, waren sie bisher durchaus zu begründen. Heute spricht mehr dafür, in vorsichtigen Schritten mit der Konsolidierung zu beginnen. Umgekehrt könnte argumentiert werden, daß ein Schuldenabbau jetzt den beginnenden Konjunkturaufschwung nicht gleich wieder "abwürgen" dürfe. Wir sind aber der Meinung, daß ein schwächeres Wachstum durchaus in Kauf genommen werden kann, falls dadurch die Erreichung anderer wirtschafts- und sozialpolitischer Ziele besser möglich wird.
Verteilung innerhalb der Generation
Unbeachtet bleibt oft die Frage, welche
Verteilungswirkung die Verschuldung innerhalb einer Generation hat, sei
es die heutige oder künftige. Nur scheinbar zugkräftig ist hier
der Verweis darauf, daß Schulden die Spielräume für eine
bedarfsgerechte Sozialpolitik einengen würden. Es ist nicht per se
sozialer, auf diese Einengung früher oder später zu reagieren.
Der wesentliche Verteilungseffekt ist dagegen, daß die Zinszahlungen
einen Transfer des Staates an vermögende Privathaushalte darstellen.
Dieser Transfer erreicht in Deutschland heute ein höheres Volumen
als Körperschaft-, Kapitalertrag-, Gewerbe- und Vermögensteuern
zusammen.
Dagegen wird oft angenommen, Schuldenabbau müsse mit Sozialabbau einhergehen. Diese Position vergißt, daß Schuldenabbau sowohl durch Einsparungen als auch durch Mehreinnahmen möglich ist. Beide Methoden sollten im Blick bleiben und mit Umsicht beschritten werden. "Mit Umsicht" heißt für Ausgabenkürzungen, daß sie in erster Linie an kontraproduktiven Subventionen ansetzen sollten und zweitens mit durchdachten Strukturreformen verknüpft sein sollten. Dies gilt ähnlich für Einnahmenerhöhungen: Steuerprivilegien sind abzubauen, die (erhöhten) Steuern sollten effektiv zu erheben und strukturell zu rechtfertigen sein.
Sparpaket: Die Richtung stimmt, Ergänzungen sind aber notwendig
Mit den skizzierten Anforderungen soll nun das Sparpaket untersucht werden. Hier ist zunächst festzustellen, daß das umverteilte Haushaltsvolumen von etwa 30 Milliarden DM1 zwar in der deutschen Nachkriegsgeschichte einmalig, volkswirtschaftlich betrachtet und angesichts des gesamten Schuldenbergs jedoch keineswegs einen radikalen Einschnitt bedeutet. Auf dem eingeschlagenen Weg des Schuldenabbaus bewegt sich die Haushaltspolitik prinzipiell in die richtige Richtung. Wird die Grundrichtung begrüßt, ist nun nach den Details zu fragen.
Einige Fehler, viele Hausaufgaben
Einige wenige Sparvorschläge lehnen
wir ab. Dazu gehören die Kürzungen in den Bereichen Entwicklungshilfe
und Forschung für regenerative Energien.
Manche Kürzungen sind nur zu rechtfertigen, wenn sie im Zusammenhang mit angekündigten Reformen gesehen werden. Hierzu gehört die Kürzung der originären Arbeitslosenhilfe, die nur dann akzeptabel ist, wenn die soziale Grundsicherung insgesamt reformiert wird. Hier steht die Bundesregierung im Wort.
Insbesondere gilt dies aber für die Änderungen im Bereich der Alterssicherung. Die Bundesregierung hat eine Rentenreform angekündigt, die eine armutsfeste Grundsicherung und eine wirklich eigenständige Sicherung für Frauen enthalten soll. Auch hier steht die Regierung im Wort. Daß die Änderungen der Alterssicherung jetzt zum Teil im Zusammenhang mit dem Sparpaket und nicht im Gesamtpaket der Rentenreform diskutiert werden, ist eher ein strategisches als ein inhaltliches Problem.
Es wäre wünschenswert gewesen, wenn die Bundesregierung beim Sparpaket Schwerpunkte gesetzt hätte, etwa unterdurchschnittliche Kürzungen in den Bereichen Soziales, Bildung und Umwelt und überdurchschnittliche Kürzungen in den Bereichen Verkehr und Verteidigung. Dies kann natürlich nicht vom Finanzminister verordnet werden, sondern hätte vom Kabinett insgesamt festgelegt werden müssen.
Eine Reihe von Einsparungen zehrten lediglich an der Substanz des Vorhandenen, anstatt notwendige Strukturveränderungen vorzunehmen. Dazu gehören vor allem die Kürzungen im Verteidigungshaushalt. Dies provoziert schon bei kleinsten Anstrengungen empörte Reaktionen der Betroffenen, ohne sich die Unterstützung der Gesellschaft für eine nennenswerte Reformperspektive zu sichern.
Schließlich gibt es noch einige Bereiche, in denen die Sparpotentiale aus grün-alternativer Sicht nicht ausgenutzt wurden, etwa im Verkehrsbereich (z.B. Transrapid) und im (neu zu strukturierenden) Verteidigungsbereich. Nach dem Ende des kalten Krieges und wegen der fehlenden Bedrohung ist es dringend an der Zeit, diesen Bereich umzustrukturieren, zu verkleinern und die Gelder sinnvoller zu verwenden.
Nicht falsch, aber einseitig
Trotz dieser kritischen Anmerkungen sind
die beschlossenen Sparmaßnahmen im großen und ganzen in Ordnung.
Das Sparpaket braucht nicht wieder aufgeschnürt zu werden. Problematisch
wird die Sparaktion dann, wenn berücksichtigt wird, welche Spar- und
welche Einnahmepotentiale nicht genutzt wurden. Das Sparpaket erweckt den
Eindruck, ausschließlich bei den BezieherInnen staatlicher Transferleistungen
anzusetzen. Die bessergestellten Teile der Gesellschaft erscheinen ausgenommen.
Daran ändert auch der Verweis auf die Reformschritte bei der Einkommensteuer
zu Beginn der Legislaturperiode nichts. Diese waren notwendige Sofortkorrekturen
und müssen daher gerade nicht im nachhinein wieder ausgeglichen werden.
Es müssen unbedingt Ergänzungen zum Sparpaket gefordert werden.
Beide Koalitionsparteien haben in ihren Wahlprogrammen versprochen, wieder eine Vermögensteuer einzuführen und diese Absicht auch im Koalitionsvertrag bekräftigt. Nun gibt es gegen eine Vermögensteuer im engeren Sinne eine Reihe von berechtigten Einwänden, die sie zumindest in der alten Form als nicht effizient erscheinen lassen. Gleiches gilt, wenn sie auf private Vermögen begrenzt würde. Trotzdem sollte aber an den Zielen einer Umverteilung der Vermögen und der Beteiligung hoher Vermögen an der Finanzierung der Staatsausgaben unbedingt festgehalten werden. Dies ist nicht nur im Sinne sozialer Gerechtigkeit angemessen, sondern verspricht auch ökonomisch Vorteile: Die Besteuerung von (wohlhabenden) Vermögensbesitzern wirkt sich auf die Binnenkonjunktur weniger schädlich aus, da bei ihnen die Konsumnachfrage weniger direkt mit ihrem aktuellen Einkommen zusammenhängt als bei niedrigen Einkommen. Hier ist dringend eine Ergänzung des Sparpakets durch Maßnahmen für eine effiziente Besteuerung hoher Vermögen und Vermögenseinkommen notwendig.
Im Bereich der Einkommensteuer gibt es ein hohes Potential von Sparmöglichkeiten. Zwar geht die beschlossene Steuerreform in die richtige Richtung. Gemessen an den Forderungen der Grünen, die Ausnahmetatbestände nahezu vollständig aus dem Steuersystem herausnehmen, ist das Erreichte aber nur ein kleiner Schritt. Die damit mögliche Senkung der Steuersätze ist vor allem am unteren Ende der Steuerskala vernünftig, denn davon profitieren alle Steuerzahler gleichermaßen. Ob allerdings der Spitzensteuersatz noch weiter gesenkt werden kann und sollte, ist aufgrund des notwendigen Abbaus der Staatsverschuldung und der notwendigen Ausgaben, etwa für eine verbesserte Armutsbekämpfung, zur Senkung der Arbeitslosigkeit und für einen verbesserten Familienlastenausgleich, zu bezweifeln. Die Befürchtung, daß ein hoher Spitzensteuersatz in Konflikt mit dem Verfassungsgerichtsurteil zur Vermögensbesteuerung geraten könnte, ist angesichts der aktuellen tatsächlichen Steuerlast bei hohen Einkommen von weit unter 40 Prozent rein hypothetisch.
Bei der geplanten Unternehmensteuerreform sollte nicht die Chance verpaßt werden, die mit dem Konsens in den Brühler Empfehlungen, der Abschlußerklärung der Kommission zur Reform der Unternehmensbesteuerung, erreicht worden ist. Zwar geht auch diese Reform in ihren wichtigsten Anliegen in die richt4ige Richtung. Ausgehend von einer aufkommensneutralen Finanzierung sind jedoch von der Kommission (unter Vorsitz des Deutschen Industrie- und Handelstags [DIHT]) Vorschläge zum Abbau von Steuerprivilegien gemacht worden, die das Finanzministerium bisher nicht aufgegriffen hat. Zu nennen ist hier unter anderem die Besteuerung von Zinsen für Kreditgeber mit Sitz im Ausland.
Fazit
Die Richtung der Finanzpolitik ist gut
zu begründen. Von der rot-grünen Regierung, zumindest aber von
einem als Motor wahrzunehmenden grünen Koalitionspartner muß
mehr erwartet werden. Schuldenabbau darf nicht einseitig mit Sparzwang
gleichgesetzt werden. Es ist erstens erforderlich, daß die "breiten
Schultern" in dieser Gesellschaft stärker am Abbau der Staatsverschuldung
beteiligt werden, durch Abbau von Subventionen und einer stärkeren
Besteuerung von hohen Vermögen. Zweitens sollte ein soziales und ökologisches
Profil deutlich werden. Beides ist bei dem "Zukunftsprogramm" nicht zu
erkennen. Insofern muß die bisherige Haushaltspolitik zwar nicht
grundsätzlich, aber in ihrer realpolitischen Umsetzung als Fehlschlag
bezeichnet werden.
Daß dies die WählerInnen auch so sehen, liegt nicht nur an "Vermittlungsproblemen". Wer meint, es müsse nur häufig genug darauf hingewiesen werden, daß der Kurs alternativlos sei, wird keine WählerInnen zurückgewinnen. Dieses Vorgehen wird letztlich nur dazu führen, daß der Teil der WählerInnen, der einen Politikwechsel erwartet, nicht mehr zur Wahl geht. Der Teil, der von der Unausweichlichkeit eines einseitigen Kurses überzeugt werden kann, wird hingegen lieber gleich das konservativ-liberale Original wählen.
1 Es wird zu Recht bezweifelt, ob durch das Sparpaket tatsächlich 30 Mrd. DM eingespart werden. Erstens handelt es sich zum Teil nur um Verschiebungen zu anderen öffentlichen Haushalten. Zweitens sind einige Ausgaben nicht genau spezifiziert (sogenannte "globale Minderausgaben"). Ob in diesen Bereichen das Sparziel tatsächlich erreicht wird, ist noch unklar. Das gilt insbesondere für den Verteidigungshaushalt.