Mechthild Veil
Der "Entwurf eines Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines Aufbaus eines kapitalgedeckten Vermögens zur Altersvorsorge", technokratisch kurz "Altersvermögensaufbaugesetz" (AVAG) genannt, geht nach einigen Turbulenzen nun in die parlamentarische Beratung, und soll im Februar oder März nächsten Jahres verabschiedet werden. Dieser Gesetzentwurf ist gegenüber dem bisherigen Reformwirrwarr durchaus ernst zu nehmen und stellt eine Richtungsänderung in der Altersvorsorge dar: drastische Leistungsreduzierungen in der gesetzlichen Rentenversicherung zugunsten des Aufbaus einer staatlich geförderten privaten Vorsorge. Die Leistungskürzungen werden mit diesem Reformprozess so organisiert, dass dadurch gleichzeitig die Solidaritätspotenziale innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung erodieren.
Durch massive Einschränkungen der Umverteilungsmittel, die bisher zugunsten der "Pechvögel" auf dem Arbeitsmarkt geflossen sind, wird die mentale Bereitschaft der Versicherten, Marktergebnisse im Nachhinein durch soziale Ausgleichsmaßnahmen zu korrigieren, ausgehöhlt. Hierin sehe ich die wesentliche Problematik des vorliegenden Reformvorhabens. Ohne Diskussionen über Werte, Neuorientierungen und Leitbilder werden die ideellen und materiellen Grundlagen der Rentenversicherung über Bord geworfen, etwa die Definition eines Sicherungsziels, wie es das Ziel der Lebensstandardsicherung war, einer Rente also, die im Alter den über den Arbeitsmarkt erworbenen Lebensstandard sichern soll.(1) An die Stelle eines Sicherungsziels tritt das Dogma der Beitragsstabilität, ein Perspektivwechsel, durch den wirtschaftsliberales Gedankengut zum Kriterium für die Güte der Alterssicherung gemacht wird: Senkung der Lohnnebenkosten, Entlastung der Arbeitgeber durch Abrücken von der paritätischen Beitragszahlung, Wettbewerbsfähigkeit des "Produkts Alterssicherung". Die Bereitschaft, die allgemeine Rentenversicherung zugunsten einer Kapitalrente wesentlich abzubauen, konnte bereits in weiten Kreisen der Öffentlichkeit und insbesondere unter den Jüngeren erreicht werden, indem der Rentenversicherung die finanzielle Basis gekappt und ihre Zukunftsfähigkeit permanent in Frage gestellt worden ist.
Eckpunkte der geplanten Rentenreform
Das Dogma der Beitragsstabilität
Erklärtes Ziel der gesetzlichen Rentenversicherung ist Beitragsstabilität (bei 20% bis zum Jahre 2030, danach bei 22%). Diese könnte erreicht werden, indem mehr Steuergelder in die Rentenkassen fließen oder indem die Rentenleistungen reduziert werden. Die vorliegende Rentenreform wählt den zweiten Weg. Ein hierfür neu geschaffener Kürzungsfaktor (der so genannte Ausgleichsfaktor) kürzt die Rentenanwartschaften der jüngeren, noch nicht im Rentenalter stehenden Generation in Abhängigkeit vom Jahr des Rentenzugangs. Je jünger sie sind, desto geringer fallen ihre Renten aus. Ab dem Jahre 2011 sollen die Zugangsrenten pro Jahr in 0,3 Prozent-Schritten gekürzt werden, bis im Jahre 2030 das Rentenniveau um 6 Prozent gesenkt ist. Betroffen sind all diejenigen, die nach 2011 in Rente gehen. Am stärksten trifft es die jetzt 35-Jährigen, wenn sie im Jahre 2030 ihre Rente beantragen werden. Mit Einführung des Ausgleichsfaktors wird das allgemeine Rentenniveau von bisher 70 Prozent des durchschnittlichen Nettogehalts (nach 45 Versicherungsjahren und durchschnittlichem Gehalt) auf 64 Prozent sinken. Von diesen massiven Rentenkürzungen ausgenommen sind lediglich die heutigen Rentner.
Der Ausgleichsfaktor ist äußerst umstritten. Fraglich ist, ob er in dieser Form überhaupt beibehalten werden kann. Denn er stellt ein rein willkürliches Instrument zur Rentensenkung dar, ohne Bezug zu den Belastungen, die die im Umlageverfahren finanzierte Rentenversicherung durch die längere Lebenserwartung der Bevölkerung hat, die Sparmaßnahmen notwendig erscheinen lassen. Weil die rot-grüne Koalition mit Regierungsantritt als erste Maßnahme die vom damaligen Arbeitsminister Blüm vorgeschlagene Einführung eines Demografiefaktors zur Abschwächung des Rentenanstiegs mit viel Verve als sozial ungerecht gestrichen hatte, kann sie nun die Verbindung zwischen demografischer Entwicklung und Leistungskürzungen nicht mehr herstellen – eine selbst gebaute Reformfalle.
Senkung der jährlichen Rentenanpassungen
Sparmaßnahmen sind ebenfalls für die Rentnergeneration durch Minderung der jährlichen Rentenanpassungen (Dynamisierung) geplant. Mit der bis jetzt (die Jahre 2000 und 2001 ausgenommen) geltenden Anpassung der Renten entsprechend der Nettolohn- und Gehaltssumme soll sichergestellt werden, dass die Rentnergeneration an der allgemeinen Lohn- und Gehaltsentwicklung partizipiert. Durch die Neudefinition der Nettolohnanpassung, die ebenfalls argumentativ nicht begründet und unter reinen Kostendämpfungsgesichtspunkten vorgeschlagen wird, senkt sich das bereits durch den Ausgleichsfaktor gesenkte Standardrentenniveau (ein Rentenanspruch nach 45 Versicherungsjahren bei durchschnittlichem Gehalt) von 64 noch einmal auf gut 61 Prozent. Da durch Reformen im Steuerrecht und durch Verbesserungen im Familienlastenausgleich die Nettolohnentwicklung in den letzten Jahren gestiegen ist, das allgemeine Rentenniveau jedoch gesenkt werden soll, ist nun vorgesehen, nur noch die Veränderungen des Nettolohns auf die Rentenanpassung zu übertragen, "mit denen die Rentner und Rentnerinnen tatsächlich etwas zu tun haben" (AVAG), das heißt, Rentner sollen nur noch an der Entwicklung, die sich auf Erwerbsarbeit bezieht, teilhaben, also an den Lohnbestandteilen, die über den Arbeitsmarkt erzielt werden, und nicht mehr an Verbesserungen, die auf Reformen zurückgehen.
Beides, die Einführung des Ausgleichsfaktors und die Neudefinition des Nettolohns für die Rentenanpassungen wird zukünftig für viele die Alterssicherung in die Nähe des Sozialhilfeniveaus drücken und bisherige soziale Ungleichheiten zwischen Frauen- und Männerrenten verstärken, denn Frauen haben bisher bereits weniger die Möglichkeit, niedrige Versichertenrenten durch betriebliche oder private Altersvorsorge auszugleichen.
Aufbau einer privaten Vorsorge: Ein Ausgleich für Kürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung?
Die angestrebte Senkung des Rentenniveaus soll durch eine auf freiwilliger Basis geplante private Vorsorge abgefedert werden, die in 0,5 Prozent-Schritten auf 4 Prozent des Bruttoeinkommens bis 2008, aufgebaut werden soll. Die Kapitalrente soll staatlich so gefördert werden, dass der Vermögensaufbau Besserverdienender besonders großzügig unterstützt wird.
Vorgesehen ist eine Förderung entweder in Form einer Zulage, steigend von 37,50 DM (plus Kinderzulage in Höhe von 45 DM pro Kind) im Jahr 2001 bis auf 300 DM im Jahr 2008 oder, für Besserverdienende, die steuerrechtliche Behandlung des Vorsorgebeitrags als Sonderausgabe. Mit solch einer als kompensatorische Maßnahme gedachten Regelung würde der Gesetzgeber bestehende soziale Ungleichheiten weiter verstärken. Abgesehen davon stellt sich natürlich die Frage, wer die Beiträge in Höhe von 4 Prozent für die private Altersvorsorge aufbringen kann und will. Untersuchungen, wie etwa die von Infratest Burke, zur Altersvorsorge (AVID 1996) zeigen, dass kapitalgedeckte Vorsorge zu einer stärkeren sozialen Differenzierung führt. Diejenigen, die am stärksten auf eine umverteilende Alterssicherung angewiesen sind, werden sie nicht aufbauen, vor allem dann nicht, wenn die private Vorsorge eine freiwillige Leistung bleibt.
Die Einführung einer privaten Vorsorge führt zu neuen frauendiskriminierenden Ungleichbehandlungen, die in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht durchsetzbar wären, etwa höhere Tarife (oder geringere Leistungen) für Frauen aufgrund ihrer durchschnittlich längeren Lebenserwartung. Nach ersten Schätzungen müssten Frauen in der privaten Vorsorge um 15 Prozent höhere Beiträge für die gleichen Leistungen wie die an Männer zahlen. Das ist nicht hinnehmbar, insbesondere deshalb nicht, weil der Gesetzgeber den Aufbau einer kapitalgedeckten Altersvorsorge über Steuergelder und damit über die Gesellschaft subventioniert. Das Beispiel Schweden zeigt, dass solch unerwünschte Entwicklungen durch das Eingreifen vom Gesetzgeber oder von Tarifpartnern auch in der privaten Vorsorge vermieden werden könnten. Dadurch könnten Elemente der Umverteilung aufgenommen werden. Das ist jedoch nur möglich, wenn private Vorsorge obligatorisch wird oder wenn der Staat den Rahmen setzt, wie in Schweden seit Januar 2000 geschehen.
Der größte Irrtum besteht jedoch in der Annahme, dass private Vorsorge die Lücken schließen könne, die sie in der gesetzlichen Rentenversicherung produziert. Viele Rentenanwartschaften werden durch diese Reform in die Nähe des Sozialhilfeniveaus gedrückt werden, wodurch Altersarmut, die in der Bundesrepublik in den letzten zwanzig Jahren weitgehend zurückgedrängt werden konnte, wieder zunehmen wird. Nur wenn die staatliche Unterstützung gezielt auf den "kleinen Geldbeutel" hin ausgerichtet und weit großzügiger als vorgesehen ausgestaltet wird, könnte sich ein sozialer Ausgleich herstellen.
Im Grunde genommen kann ihn nur eine Mindestrente oder eine bedarfsgeprüfte Mindestsicherung für diskontinuierliche Versicherungsverläufe, für Versicherungslücken und für Niedrigentgelte herstellen. Deshalb ist die ersatzlose Streichung einer Mindestsicherung, wie sie im Vorfeld der Reform breit diskutiert worden ist, ein Skandal.
Die Gewerkschaften kritisieren darüber hinaus, dass mit der 4%igen Beitragszahlung für die private Vorsorge die Arbeitnehmer zusätzlich belastet und die Arbeitgeber entlastet werden. Außerdem wird mit diesem Modell die paritätische Beitragszahlung für die Alterssicherung aufgegeben, eine Richtung, die bereits mit der Pflegeversicherung und mit der Versicherungspflicht für geringfügige Beschäftigung eingeschlagen worden ist.
Kürzungen in der Hinterbliebenenversorgung
Seit langem wird die Hinterbliebenenrente als eine über die Ehe abgeleitete soziale Sicherungsform kritisiert. Frauen fordern demgegenüber eine eigenständige Alterssicherung, die auf dem Ausbau von eigenständigen Rentenanwartschaften aus Erwerbs- und Familienarbeit beruht. Im Vorfeld der diskutierten Rentenreform bestand Konsens darüber, diese Forderung aufzunehmen und zu realisieren. Herausgekommen ist demgegenüber ein Entwurf, mit dem einseitig abgeleitete Rentenansprüche, die Hinterbliebenenrente, abgebaut werden: durch Senkung des Hinterbliebenenanspruchs von 60 auf 55 Prozent und – was langfristig wesentlich einschneidender wirkt – durch Einfrieren der bestehenden Freigrenze auf derzeit etwa 1200 DM. Das heißt, Frauen (Männer), deren Entgelt (oder Rente) über diesem Betrag liegt, erhalten eine Hinterbliebenenrente in Höhe von unter 60 Prozent. Durch Einfrieren dieses Betrages würde er im Jahre 2030 voraussichtlich nur noch rund 600 DM wert sein und für Frauen (Männer), die mit ihrem Einkommen oberhalb dieser Grenze liegen, die Hinterbliebenenrente kürzen. Da mehr Frauen als Männer auf Hinterbliebenenrente angewiesen sind (Frauen erreichen mit zwei Renten, der Versichertenrente und der Hinterbliebenenrente, durchschnittlich das Rentenniveau der Männer aus einer Rente), trifft sie diese Kürzung weit stärker. Der vorgesehene Kinderbonus von zusätzlich einem Entgeltpunkt (in Höhe von derzeit rund 48 DM) pro Kind kann diese Kürzungen bei weitem nicht ausgleichen.
Berücksichtigung von Kindern bei Geringverdienern und bei Nichterwerbstätigen
Ein weiterer Reformvorschlag ist eine Neubewertung unterdurchschnittlich entlohnter Arbeit, die meist auf Teilzeit beruht, die bis zum 10. Lebensjahr des Kindes um 50 Prozent, maximal bis zum Durchschnittsgehalt, für die Rentenberechnung aufgewertet wird, wenn 25 Versicherungsjahre vorliegen. Hiermit soll (für Frauen) ein Anreiz geschaffen werden, nach einer dreijährigen Erziehungsphase wieder in das Berufsleben einzusteigen, und zwar über Teilzeitarbeit. Ziel ist es, den Anteil der Teilzeitarbeitenden (Frauen) zu erhöhen. Mit dieser Neuregelung würde erstmals im bundesdeutschen Rentenrecht nicht der Berufsausstieg von Müttern, sondern ihre Weiterbeschäftigung staatlich unterstützt, eine richtige Weichenstellung. Allerdings sind Mütter, die über dem Durchschnitt verdienen (meist in Vollzeit), hiervon ausgenommen. Diese Schieflage verstärkt sich noch dadurch, dass auch nichterwerbstätige Mütter mit mindestens zwei Kindern hiervon profitieren. Die Ungleichbehandlung von Erziehenden – eine Folge dieses Flickenteppichs frauenpolitisch relevanter Regelungen – spiegelt unterschiedliche Leitbilder wider: Frauen ohne Kinder arbeiten in Vollzeit, sie erhalten keinen Kinderbonus, Frauen mit einem Kind in Teilzeit erhalten einen rentenrechtlichen Ausgleich, während Frauen mit drei und mehr Kindern, denen angeblich keine zusätzliche Erwerbstätigkeit zugemutet werden kann, einen Renten-"Gutschein" für ihr Hausfrauendasein erhalten.
Solch ein Flickenteppich widerstreitender Leitbilder, der noch durch die bestehende rentenrechtliche Anerkennung von Kindererziehungszeiten (ein Jahr/Kind für Geburten bis 1992; drei Jahre pro Kind für Geburten danach) als pauschale Leistung ergänzt wird, drückt zwar die Interessenskollision zwischen SPD und CDU und auch zwischen den Frauen selber aus, gibt jedoch keine Orientierungsrichtlinie für weitere Reformen. Ungeklärt bleibt, ob im Rentenrecht vorrangig Anreize für eine Vereinbarkeit von Beruf und Familie geschaffen werden sollten oder ob Kindererziehung ganz allgemein (von erwerbstätigen und nicht erwerbstätigen Frauen, von Frauen oder Männern) im Rentenrecht honoriert werden sollte.
Fazit
Ein erster Überblick zeigt, dass es mit der Reform, so wie sie geplant ist, zu einer Reduzierung der Umverteilung und der Elemente eines Solidarausgleichs zugunsten privater Vorsorge kommt, von der diejenigen profitieren werden, die auf eine umverteilende Rentenpolitik am wenigsten angewiesen sind. Hauptgewinner sind die Arbeitgeber (Ausstieg aus der paritätischen Finanzierung und Beitragsstabilität) und vor allem die Versicherungsgesellschaften. Die Reform wird Altersarmut wieder zu einem sozialen Problem machen.
Die Umlenkung der Ressourcen von der gesetzlichen Rentenversicherung (85% der Alterseinkommen kommen bisher aus der gesetzlichen Rentenversicherung) in die private Vorsorge (die bisher 10% der Alterseinkünfte stellt, die restlichen 5% entfallen auf die betriebliche Altersvorsorge) hat vor allem die jüngere Generation durch Rentenkürzungen, im Jahre 2030 um 6 Prozent, durch zusätzliche Beiträge zur privaten Vorsorge und durch niedrigere Rentenanpassungen zu verkraften.
Für verheiratete Frauen ergeben sich neben der Verschlechterung durch Senkung des allgemeinen Rentenniveaus noch zusätzliche Benachteiligungen durch den langfristigen Abbau der Hinterbliebenenrente. Der vorgeschlagene Kinderbonus in der Hinterbliebenenrente und für die Rentenberechnung bei Teilzeitarbeit von Müttern oder für Zeiten der Kindererziehung kann diese Nachteile nicht ausgleichen. Nur Nachteile werden in Vollzeit arbeitende Mütter mit überdurchschnittlichem Gehalt haben. Wird dieses Reformvorhaben auf dem Hintergrund der Reformen der letzten 15 Jahre gesehen, zeigt sich, dass mehr eigenständige Rentenansprüche von Frauen abgebaut als erweitert wurden:
Rentenminderungen von Frauen durch Reformen in der Vergangenheit:
– ein eingeschränkter Zugang zu Erwerbsunfähigkeitsrenten (1984)(2), wodurch sich die Anzahl der Erwerbsunfähigkeitsrenten an Frauen von 1984 auf 1985 halbierte (von 163.717 Fällen auf 80.042) und die der Männer gleich geblieben ist,
– die Einführung der Witwerrente (1986) auf Kosten der Witwenrenten berufstätiger Frauen, die überdurchschnittlich verdienen,
– Reduzierung der anrechnungsfähigen Ausbildungszeiten von 14 Jahren auf 7 Jahre (Rentenreformgesetz [RRG] 92) und auf 3 Jahre (RRG 99). Diese geschlechtsneutrale Regelung hat vor allem für Frauen negative Folgen, weil sie gegenüber den Rentenansprüchen aus Erwerbsarbeit anteilig mehr Ausbildungszeiten aufweisen als Männer,
– die Heraufsetzung der Altersgrenze von Frauen von 60 auf 65 Jahre (RRG 92). Die Rente mit 60 war eine 1957 geschaffene soziale Kompensation für berufsorientierte Frauen mit Familienaufgaben. Sie konnten bereits nach 15 Versicherungsjahren mit 60 Jahren in Rente gehen (Männer erst nach 35 Jahren ab dem 63. Lebensjahr). Ein Großteil der Frauen hatte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht(3),
– Schlechterstellung von Arbeitslosen (Streichung des Rentenanspruchs, wenn kein Arbeitslosengeld bezogen wird).
Die einzige Ausnahme gegenüber diesem Sparpaket auf Kosten von Frauen war die Einführung der Kindererziehungszeiten 1986.
Zweifellos ist eine Reform der gesetzlichen Alterssicherung notwendig, weil sie, wie alle im Umlageverfahren finanzierten Rentensysteme, angesichts der demografischen Entwicklung, der Veränderungen des Arbeitnehmerprofils und der Familienformen unter Veränderungsdruck geraten ist. Hinzu kommen Akzeptanzprobleme gegenüber der geltenden Rentenversicherung seitens vieler Frauen, die die einseitige Erwerbsbezogenheit und die Nichtberücksichtigung von Familienarbeit kritisieren, und seitens der jüngeren Generation. Viele sehen in dem Generationenvertrag keine Zukunft mehr und rechnen sowieso nicht mit einer langfristigen Leistungsstabilität.
Die Richtungsänderung, die mit Ausbau der dritten Säule, der privaten Vorsorge, angestrebt wird, ist nicht grundsätzlich abzulehnen. In allen Ländern der EU wird das Verhältnis von der Umlage- zur Kapitaldeckung neu gedacht und praktiziert. Nur kommt es darauf an, den neuen Finanzierungsmix so zu gestalten, dass Umverteilung und Solidarausgleich nicht zu einer Restgröße werden.
Die geplante Rentenstrukturreform muss sich daran messen lassen, inwieweit sie die Existenzsicherung im Alter weiterhin gewähren kann und diese nicht zu einem Vabanque-Spiel wird. Eine Reform, die unter anderem auch den Namen einer eigenständigen Alterssicherung von Frauen trägt, und damit ist die Rentenstrukturreform angetreten, muss sich für Frauen materialisieren, das heißt zu Rentensteigerungen und nicht zu Rentenminderungen führen. Hierfür ist eine Umkehr der Reformrichtung notwendig: erst Aufbau und Erweiterung eigenständiger Sicherungselemente, bevor die Hinterbliebenenrenten abgebaut werden. Denn, um mit dem Wirtschaftsethiker Hengsbach zu sprechen, wer die Demokratie erhalten will, muss materiell solidarisch sein. Und diese materielle Solidarität gegenüber Frauen fehlt in der Tradition bundesdeutscher Rentenpolitik – bis heute.
(1) Auch wenn die Lebensstandardsicherung von Frauenpolitikerinnen zu Recht immer wieder kritisiert worden ist, da sie an der männlichen Normalbiografie ausgerichtet ist und unbezahlte Familienarbeit nicht einbezieht, so war es durch die Definition eines Sicherungsziels überhaupt erst möglich, Kritik und Alternativen zu formulieren, einen frauenpolitischen Standpunkt herauszuarbeiten.
(2) Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 1984.
(3) Inzwischen gilt für abschlagsfreie Renten eine einheitliche Altersgrenze von 65 Jahren, mit Abschlägen (3,6 % pro fehlendem Jahr) kann die Rente ab dem 60. Lebensjahr bezogen werden.
Siehe zum Thema in der Kommune zuletzt:
Sylvia Kontos, Die Ankunft des Neoliberalismus in der Frauenpolitik. Rot-grüne Frauenpolitik – gibt es die überhaupt? (10 + 11/00)
Harry Kunz, Das Dilemma der Rentenpolitik in einer ergrauten Republik (4/00)
Matthias Sacher, Die "herrschende Fiktion". Das Ende des Normalarbeitsverhältnisses? (8/99)
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Zeitschrift Kommune. Forum für Politik, Ökonomie, Kultur.
Kühl-Verlag (Frankfurt/Main)
Ausgabe Dezember 2000 (18. Jg., Heft 12/2000)