Kaum eine Woche vergeht, in der nicht wenigstens eine größere Gemeinde
finanzpolitisch „Land unter“ meldet. Der permanente Entzug von Mitteln und
wirtschaftliche Ernüchterungen haben das Bewusstsein für die desolate Situation
der kommunalen Haushalte geschärft. Die Autoren zeigen die Entwicklungen der
letzten Jahre und plädieren dann für eine umfassende Reform der
Kommunalfinanzen, die sowohl die Einnahmeseite der Gemeinden auf eine solide
Basis stellt als auch hinterfragt, ob Aufgaben der sozialen Sicherung auf der
kommunalen Ebene angesiedelt sein sollten.
Die Krise der Kommunalfinanzen
Das Jahr 2001 zwang viele Kommunen zu einem finanziellen Offenbarungseid. Kaum
eine Woche verging, in der nicht wenigstens ein Stadtkämmerer finanziell „Land
unter“ melden musste. Am spektakulärsten war dabei sicherlich der Fall
Münchens, das im Juli dieses Jahres eine Haushaltssperre verhängen musste.
Doch
der konjunkturelle Abschwung spülte nur eine Krise ans Licht der
Öffentlichkeit, die schon seit zehn Jahren nur notdürftig bemäntelt werden
konnte. Die langfristige Verschlechterung in den Gemeindehaushalten ist schon
seit längerem steuer- und haushaltspolitisch angelegt. So haben zum einen die
Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, die faktische Einschränkung von
Vermögens- und Grundsteuer durch das Bundesverfassungsgericht und letztlich
auch die Verrechnungsmöglichkeit der Gewerbeertragssteuer mit der
Einkommensteuer die eigenständige Einnahmebasis der Kommunen immer weiter
ausgehöhlt. All dies führte letztlich dazu, dass die Einnahmen der Gemeinden
seit 1993 faktisch stagnieren (siehe Grafik 1).
Zum
anderen reagierten Bund und Länder auf den durch den europäischen „Wachstums-
und Stabilitätspakt“ induzierten Konsolidierungsdruck mit einer verstärkten
Verlagerung staatlicher Aufgaben auf die Gemeinden. Die miserable
Wachstumsperformance Deutschlands bis 1998 sorgte zudem dafür, dass die
kommunalen Haushalte mit erheblichen Ausgabensteigerungen in der Sozialhilfe
konfrontiert wurden.
Im
Gegensatz zu Bund und Ländern sind die Kommunen jedoch nicht in der Lage auf
ein Auseinanderklaffen von Einnahmen und (Pflicht-)Ausgaben mit der Hinnahme
von Defiziten zu reagieren. Denn das Grundgesetz sieht auf dieser staatlichen
Ebene eine maximale Kreditaufnahme in Höhe der Investitionsausgaben nicht vor.
Defizite dürfen bei den Kommunen verfassungsrechtlich überhaupt nur in
Ausnahmesituationen und vorübergehend auftreten. Dies ist der wesentliche Grund
dafür, dass – nimmt man die öffentlichen Defizite zum Maßstab – die Haushalte
der Kommunen von allen Gebietskörperschaften scheinbar am solidesten dastehen.
Eine Konzentration auf Defizite als Maßstab der Haushaltslage ist jedoch nicht
nur wegen der verfassungsrechtlichen Beschränkung unsinnig. In einer
wirtschaftlichen Betrachtung birgt es sogar die Gefahr, das Wichtigste zu
verdecken. Denn die Kommunen sind Hauptträger der öffentlichen
Infrastrukturinvestitionen. Wie die unten stehende Grafik zeigt, ist die
scheinbare Solidität der Gemeindehaushalte vor allem durch eine drastische
Rückführung öffentlicher Bauinvestitionen erkauft worden. Mit anderen Worten:
Ohne hinreichende kommunale Finanzausstattung der Kommunen wird die öffentliche
Infrastruktur, ob Straßen oder Kanalisation, langfristig nicht nur nicht mit
den Anforderungen für Wirtschaftswachstum und Lebensqualität Schritt halten
können, sondern droht langfristig zu verfallen.
Eine
der drängendsten finanzpolitischen Aufgaben der kommenden Legislaturperiode
wird es daher sein, die Gemeindehaushalte wieder auf eine verlässliche Basis zu
stellen. Dies beinhaltet aber nicht eine einseitige Besserstellung auf der
Einnahmeseite, sondern nicht zuletzt eine Überprüfung der vertikalen
Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Ohne einen neuen
Föderalismus wird es nicht gehen. Der mit der Neuordnung des
Länderfinanzausgleichs und dem „Nationalen Stabilitätspakt“ eingeschlagene Weg
hin zur Entflechtung der staatlichen Aufgabenteilung muss fortgesetzt und um
eine Entflechtung der Steuereinnahmen ergänzt werden. (Siehe zur stetigen
Verringerung der Bauinvestitionen in den Kommunen Grafik 2.)
Vor
falschen Versprechen, wie sie manche Vertreter der neoliberalen Schule machen,
muss freilich gewarnt werden. Eine strenger am Subsidiaritätsprinzip
orientierte Aufgabenteilung und eine Stärkung der Kommunen im Rahmen der
Entflechtung der Steuerkompetenzen wird dazu beitragen, den öffentlichen
Investitionsstau aufzulösen und die Lebensqualität in unseren Gemeinden zu
verbessern. Sie ist jedoch nicht das geeignete Instrument, um die
Arbeitslosigkeit abzubauen. Auch sollte sie nicht in einer Art und Weise
umgesetzt werden, dass es zu einem „Sozialabbau durch die Hintertür“ kommt.
Kommunale Einnahmen auf eine verlässliche Basis stellen
Deutschlands Kommunen stehen finanziell längst nicht mehr auf eigenen Füßen.
Gerade einmal etwas mehr als ein Drittel ihrer gesamten Einnahmen stammen aus
eigenem Steueraufkommen, weitere 11,5 Prozent aus Gebührenaufkommen. Zu einem
weiteren Drittel sind die Gemeinden auf Zuweisungen von Bund und Ländern
angewiesen. Die „sonstigen Einnahmen“, etwa Privatisierungserlöse, aber auch
die direkte wirtschaftliche Betätigung, sind inzwischen zum größten einzelnen
Einnahmeposten der Kommunen angewachsen. Die Grafik 3 (Einnahmestruktur
kommunaler Haushalte) gibt einen entsprechenden Überblick, wobei wir durch
Mittelung des Boomjahrs 2000 mit dem Abschwungjahr 2001 konjunkturelle
Wirkungen soweit als möglich ausgeklammert haben.
Völliger Neubeginn notwendig
Der
größte Fehler, der in der Diskussion über die Neuordnung der Kommunalfinanzen
gemacht werden kann, ist die einseitige Fixierung auf die Gewerbesteuer. Dies
gilt für die Wirtschaftsverbände, die die Gewerbesteuer seit Jahren am liebsten
ersatzlos streichen wollen, ebenso wie für die kommunalen Spitzenverbände,
denen es vordringlich darum geht, die durch die Streichung der
Gewerbekapitalsteuer entstandene konjunkturelle Schwankungsanfälligkeit der
Gewerbesteuer durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage auszugleichen.
Die
Feststellung, dass die Argumentation von Wirtschafts- und kommunalen
Spitzenverbänden jeweils einseitig ist, bedeutet freilich nicht, dass nicht
beide im Kern jeweils einen richtigen Punkt haben. Die Gewerbesteuer zur
Finanzierung der Kommunen ist in der Tat, wie die Wirtschaftsverbände
feststellen, ein deutscher Sonderweg, der sich (mit Ausnahme Frankreichs) sonst
nirgends in Europa findet. Die Sonderlast der Gewerbesteuer lässt sich somit
ausländischen Investoren kaum vermitteln. Die kommunalen Spitzenverbände
wiederum haben vollkommen Recht mit ihrer Analyse, dass der Gewerbeertrag, also
die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer, nur einen Teil der unternehmerischen
Einkünfte darstellt. Steuersystematisch ist es nicht nachvollziehbar, weshalb
etwa die Einkommen von Selbstständigen nicht der Besteuerung unterliegen
sollten. Die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, obwohl sie als
Substanzbesteuerung unter ökonomischen Gesichtspunkten in jeder Hinsicht zu
begrüßen war, hat die Gewerbesteuer bereits zu anfällig für
gesamtwirtschaftliche Schwankungen gemacht. Und die im Rahmen der
Unternehmenssteuerreform 2001 erlaubte Verrechnung der Gewerbesteuer mit der
Einkommensteuer für Personengesellschaften hat die Gewerbesteuer zu einer
Sonderlast für Kapitalgesellschaften werden lassen. Für Personengesellschaften
ist sie dagegen zu einem durchlaufenden Posten geworden, der lediglich
Verwaltungsaufwand mit sich bringt.
Zusammengenommen
sprechen diese Argumente aber weder für eine einfache Abschaffung der
Gewerbesteuer oder für das zwanghafte Festhalten an ihr, sondern für die
Ersetzung durch ein neues Instrument, mit dem die Unternehmen an der
Finanzierung kommunaler Aufgaben beteiligt werden.
Grundsätze für die Ausgestaltung der kommunalen Einnahmen
Den
Kommunen eine eigenständige Steuererhebungskompetenz zuzugestehen ist kein
Selbstzweck. Denn selbstverständlich wäre es auch möglich, den Finanzbedarf von
Städten und Kreisen durch Finanzzuweisungen von den nächst höher gelegenen
Gebietskörperschaften zu decken, wie es etwa in Staaten mit traditionell hohem
Zentralisierungsgrad meist auch praktiziert wird. Das in Deutschland gewachsene
föderale System ist jedoch unter ökonomischen Gesichtspunkten besonders
vorteilhaft. Denn durch kommunale Steuern bei weitgehender Freiheit über die
Ausgabengestaltung werden staatliches Handeln und Präferenzen von Bürgern und
ansässigen Unternehmen hinsichtlich Infrastruktur und Bereitstellung von
öffentlichen Gütern, wie Kultur- und Freizeiteinrichtungen, zur größtmöglichen
Übereinstimmung gebracht. Kommunale Steuern und Abgaben werden daher zu Recht
in der ökonomischen Theorie des Föderalismus nicht als reiner Entzug von
Einkommen interpretiert, sondern als Entgelt für die gemeinsame Nutzung
öffentlicher Güter („gruppenmäßige Äquivalenz“).
Jenseits
von Optimalmodellen, in denen sich die Nutzergruppen klar abgrenzen lassen,
müssen in der Praxis jedoch einige wichtige Abstriche gemacht werden. So ist es
unsinnig, den Kommunen eine „echte“ Steuerkompetenz, die sowohl Festlegung
hinsichtlich Bemessungsgrundlage als auch Steuersatz umfasst, zu geben. An
unzähligen unterschiedlichen Einkommen- oder Kraftfahrzeugsteuern kann niemand
interessiert sein. Die Definition eigener kommunaler Steuern dürfte auch daran
scheitern, dass bei diesen der notwendige verwaltungstechnische
Erfassungsaufwand in keinem Verhältnis zum Ertrag steht, und damit der
finanzpolitische Grundsatz der Steuerergiebigkeit nicht gewahrt ist. Die einzig
sinnvolle Ausgestaltung für eine eigene Steuererhebungskompetenz der Gemeinden
ist somit die Einräumung eigener Zuschlagsrechte auf bereits auf Bundes- oder
Landesebene bestehende Bemessungsgrundlagen, wie es bereits im Rahmen der
Gewerbesteuer praktiziert wird (die Definitionshoheit der
Steuerbemessungsgrundlage liegt beim Bund, während die Kommunen in bestimmten
Grenzen über den Hebesatz bestimmen können). Im Gegensatz zur Gewerbesteuer
sollte es sich dabei in Zukunft jedoch nur in Ausnahmefällen um kommunale Sondersteuern
handeln.
Damit
stellt sich nun die Frage, auf welche Bemessungsgrundlagen mit einer kommunalen
Besteuerungskompetenz zugegriffen werden sollte. Gegenwärtig verfügen die
Gemeinden ja nur über eine eigene Besteuerungskompetenz im Bereich der Gewerbesteuer
und der Grundsteuer (beide durch Hebesatzrecht). Sie erhalten darüber hinaus
feste Anteile des Aufkommens der Einkommen- und Mehrwertsteuer.
Mit
dieser Art der Besteuerung sind die wichtigsten Dimensionen, die eine Kommune
kennzeichnen – Einwohner, Wirtschaftskraft und Fläche – zutreffend abgedeckt.
Bei der Reform der kommunalen Einnahmenseite geht es somit nicht darum, die
Anknüpfung an diesen drei Dimensionen in Frage zu stellen, sondern sie zu
vereinfachen und zu verbessern.
Anknüpfungspunkt
für eine Vereinfachung der kommunalen Einnahmeerhebung ist nach unserer
Auffassung die grundsätzliche Anbindung der Besteuerung an bereits bestehende
Bemessungsgrundlagen auf Bundesebene. Anknüpfungspunkt für die Verbesserung ist
die Einräumung einer kommunalen Hebesatzkompetenz in allen drei Dimensionen.
Denn nur so kann sichergestellt werden, dass die kommunalen Einnahmen in
Struktur und Höhe den von Bürgern und Wirtschaft gewünschten öffentlichen
Gütern entsprechen. Eine Reform der kommunalen Einnahmen, die sich
ausschließlich auf die Reform oder Ersetzung der Gewerbesteuer konzentriert,
greift folglich zu kurz.
Konkrete Vorschläge
1. Die zuvor gestellten Anforderungen an eine Reform der
kommunalen Einnahmen lassen sich am leichtesten bei der Einkommensteuer realisieren.
Der ohnehin den Kommunen zustehende Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer
müsste lediglich durch einen Basissatz sowie die Definition eines maximalen
Hebesatzes ersetzt werden. Zu Recht kann natürlich gegen ein solches Vorgehen
eingewendet werden, dass bei einem solchen Vorgehen nur die Nutzung
öffentlicher Infrastruktur durch die Einwohner, nicht aber durch Einpendler
berücksichtigt wird, und daher ein Zuschlag auf die Lohnsteuer am Arbeitsort
sinnvoller erscheinen könnte. Dieses Argument greift jedoch nur bei einer
isolierten Betrachtung der Pendlerproblematik. Der Zugriff der Gemeinden auf
das Aufkommen der Einkommensteuer rechtfertigt sich jedoch über die
Inanspruchnahme öffentlicher Güter durch die Bürger. Und in vielen Fällen
(Schulen, Kultureinrichtungen, Parks) findet diese am Wohn- und nicht am
Arbeitsort statt. Zudem ist eine hohe Zahl von Einpendlern die direkte Folge
einer relativ zum Umland höheren Wirtschaftskraft und deshalb systematisch
dieser Dimension zuzuordnen.
2.
Die Entscheidung, in welcher Art und Weise die Dimension der Wirtschaftskraft
der Gemeinde in die Finanzierung einbezogen werden kann, ist vielleicht die
systematisch schwierigste. Konsens besteht zwischen allen Beteiligten –
Kommunen, Wirtschaft und Wissenschaft – lediglich darüber, dass die
Gewerbesteuer in ihrer gegenwärtigen Form nicht mehr sinnvoll ist. In der von
uns bevorzugten Lösung wird die Gewerbesteuer durch ein kommunales
Hebesatzrecht auf eine vereinheitlichte Gewinnsteuer ersetzt. Das setzt
freilich voraus, dass parallel eine Vereinfachungsreform des
Unternehmenssteuerrechts stattfindet, bei welcher die 2001 für
Kapitalgesellschaften eingeführte Regelung einer pauschalierten
Körperschaftssteuer an der Quelle – also im Betrieb – auch auf Personengesellschaften
und Selbstständige ausgedehnt wird. Die Inhaber von Personengesellschaften
würden ein spezifiziertes Unternehmergehalt nach der Einkommensteuer besteuern,
auf ausgeschüttete Gewinne würde wie bei Kapitalgesellschaften das
Halbeinkünfteverfahren angewendet. Das kommunale Hebesteuersatzrecht wird aus
Gründen der Einfachheit ausschließlich auf die pauschalierte Gewinnsteuer
angewendet. Dieser Vorschlag fügt sich nahtlos in die von uns für notwendig
erachtete konsumorientierte Weiterentwicklung des deutschen Steuerrechts
ein.(1) Sie scheint uns auch gegenüber der in der ökonomischen Literatur häufig
als Alternative zur Gewerbesteuer vorgeschlagenen (Netto-)Wertschöpfungssteuer
an einem entscheidenden Punkt überlegen. Die Wertschöpfungssteuer ist im Kern nichts
anderes als die Mehrwertsteuer, nur dass sie nicht an der Ladentheke, sondern
an der Quelle (also beim Hersteller) erhoben und zudem nicht nur auf verkaufte
Produkte, sondern auf die Produktion angewendet wird. Der große Nachteil der
Wertschöpfungssteuer besteht aber darin, dass sie unmittelbar an einer
gesellschaftlich wichtigen Tätigkeit – nämlich der Produktion – anknüpft und
von daher Investitionen steuerlich belastet. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht
kann die Wertschöpfungssteuer daher nicht empfohlen werden. Es soll jedoch auch
nicht verschwiegen werden, dass unser Vorschlag gegenüber der
Wertschöpfungssteuer eine größere konjunkturelle Schwankungsanfälligkeit
aufweist. Dieser Nachteil erscheint uns jedoch im Vergleich zu einer
strukturellen Benachteiligung von Investitionen als das geringere Übel.
3.
Die Dimension der Fläche ist bei der bestehenden kommunalen Finanzierung
gegenwärtig bereits über die Grundsteuer, auf die auch ein kommunales
Hebesatzrecht besteht, hinreichend abgedeckt. Allerdings ist die Frage der
Feststellung des Bodenwertes, welcher die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer
darstellt, weiterhin ungeklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem
Grundsatzurteil zur Vermögenssteuer zu Recht darauf hingewiesen, dass die
Einheitswertmethode hier völlig unangemessen ist. Wir schlagen in diesem
Zusammenhang vor, die Feststellung des Bodenwertes an den durch einen
Mietspiegel festgestellten jeweiligen Marktwert zu knüpfen. Der Bodenwert
ergäbe sich als Produkt aus Nutzfläche, durchschnittlicher Nutzungsdauer und
durchschnittlichem Mietpreis. Unbebaute Grundstücke oder nicht für Wohnraum
oder Gewerbe genutzte Flächen könnten jeweils als halbe Nutzfläche gewertet
werden. In einem solchen Bewertungssystem müsste der Gesetzgeber als einzigen
Parameter die durchschnittliche Nutzungsdauer ohne Berücksichtigung
individueller Kriterien festlegen. Die von einigen Kommunenvertretern angeregte
Ausdifferenzierung der Grundsteuerhebesätze in einzelnen Gemeindevierteln zum
Zwecke der besseren fiskalischen Lenkung lehnen wir dagegen ab. Denn zum einen
stehen den Gemeinden mit Bau- und Planungsrecht hinreichend ausdifferenzierte
Instrumente zur Stadtentwicklung zur Verfügung, zum anderen erscheinen uns
Vorstöße in Richtung ausdifferenzierter Hebesätze bei der Grundsteuer eher
einer „diskriminierenden Bepreisung“(2) zu dienen und damit dem vom Gesetzgeber
immer zu beachtenden Grundsatz der Gleichbehandlung aller Steuerbürger zu
widersprechen.
Soziale Leistungen neu ordnen
Neben den Ländern sind die Kommunen Hauptträger der Verwaltungstätigkeit in
Deutschland. Knapp über ein Viertel ihrer Ausgaben entfallen auf das Personal.
Dabei nimmt die Kommunalverwaltung nicht nur originäre Gemeindeaufgaben (wie
etwa die Reinigung von Parks) wahr, sondern auch Gemeinschaftsaufgaben von
Bund, Ländern und Kommunen (etwa bei den Einwohnermeldeämtern). Ein gerade in
den vergangenen Jahren erheblich angewachsener Ausgabenanteil entfällt dagegen
auf die Sozialleistungen. Ihr Anteil liegt inzwischen mit 18,5 Prozent sogar
noch vor den Investitionsausgaben (mit 16,6 %).
Im
Rahmen einer Gemeindefinanzreform sind die Sozialleistungen gesondert zu
hinterfragen. Denn erstens sind die Kommunen hier über einen weiten Bereich nur
ausführendes Organ von Gesetzen, die auf Bundesebene gemacht werden (etwa bei
der Sozialhilfe), und zweitens gibt es in diesem Bereich keine (gesetzlich
festgelegte) finanzielle Kompensation im Rahmen des föderalen Finanzverbundes.
Das Konnexitätsprinzip („wer bestellt, bezahlt“) ist somit durchbrochen. Damit muss
die Frage, ob die Sozialhilfe auf kommunaler Ebene überhaupt richtig
angesiedelt ist, im Rahmen der Gemeindefinanzreform zwingend auf die
Tagesordnung. (Siehe auch Grafik 4: Ausgabenstruktur kommunaler
Haushalte.)
Bei
der praktischen Umsetzung einer Neuordnung der Aufgaben der sozialen Sicherung
im Rahmen einer Gemeindefinanzreform treffen jedoch durchaus im Widerspruch
zueinander stehende Grundprinzipien aufeinander.
Erstens
zeigt die Erfahrung in vielen Kommunen (wie etwa dem Main-Kinzig-Kreis), dass diese
am besten in der Lage sind, Sozialhilfeempfänger wieder in den ersten
Arbeitsmarkt zu integrieren. Sind es doch die Kommunen, die am ehesten mit den
Verhältnissen vor Ort vertraut sind. Dies spricht eindeutig für eine
Beibehaltung der Sozialhilfe als kommunale Aufgabe.
Zweitens
ist die Sozialhilfe jedoch eindeutig eine Aufgabe des sozialen Ausgleichs. Die
Theorie des fiskalischen Föderalismus besagt in diesem Zusammenhang eindeutig,
dass derartige Aufgaben bei der höchsten Gebietskörperschaft angesiedelt sein
sollten. Dieses Argument erhält besonderes Gewicht, da der Bund bei der
Gesetzgebung für die Sozialhilfe die Grundlagen definiert und daher nach
Maßgabe des Konnexitätsprinzips auch für die Finanzierung aufkommen sollte.
Auch kann nur so gewährleistet werden, dass die Kommunen im Falle von
konjunkturellen Einbrüchen und/oder bei unverschuldeten Strukturproblemen als
Reaktion auf höhere Sozialabgaben nicht zu einer kontraproduktiven Anhebung der
Hebesätze auf ihre Bemessungsgrundlagen und/oder einer Einschränkung der
Infrastrukturinvestitionen gezwungen sind.
Drittens
gilt aber gerade im Sozialbereich, dass der sorgfältige Umgang mit öffentlichen
Mitteln nur dann sichergestellt ist, wenn Verwendung und Finanzierung in einer
Hand liegen. Fallen sie dagegen auseinander, besteht für die verwendende
Gebietskörperschaft keinerlei Anreiz, besondere Sparsamkeit walten zu lassen.
Da
es in der Praxis keine Möglichkeit gibt, alle drei Grundprinzipien miteinander
in Einklang zu bringen, gibt es keine schlüssige Optimallösung, sondern nur
eine weitreichende Annäherung.
Wir
plädieren dafür, die Sozialhilfe (auch nach der Zusammenlegung mit der
Arbeitslosenhilfe) weiterhin grundsätzlich in den Händen der Kommunen zu
belassen. Die Finanzierung sollte jedoch (wie gegenwärtig schon beim Wohngeld
praktiziert) hälftig beim Bund liegen. Damit scheint uns zum einen
sichergestellt, dass die Reintegration von Sozialhilfeempfängern in den
Arbeitsmarkt weiterhin dort angesiedelt bleibt, wo sie am besten angegangen
werden kann, zum anderen ist aber auch gewährleistet, dass das
Konnexitätsprinzip stärker berücksichtigt wird, als es bislang der Fall ist.
Die hälftige Finanzierung sollte zudem sicherstellen, dass mit Steuergeldern
hinreichend sorgsam umgegangen wird.
1
Siehe
auch David F. Milleker (1998): Leitlinien für eine grundsätzliche
Neuausrichtung der Unternehmensbesteuerung, Diskussionspapier des
Initiativkreises Wirtschaft.
2
Bei
dieser Art von Preis- oder Steuersetzung werden nicht alle Personen gleich
behandelt, sondern es wird versucht, ihre jeweils maximale Zahlungsbereitschaft
abzuschöpfen.