Das Amt des Abgeordneten

Zur (Un-)Vereinbarkeit eines Ministerpostens mit einem Parlamentsamt in der parlamentarischen Demokratie und in der grünen Gedankenwelt

Grüne Parteitage waren schon oft für aberwitzige Überraschungen gut. So hätte es auf dem letzten Parteitag gut passieren können, daß nach der überwältigenden Zustimmung zu den Koalitionsvereinbarungen, die MinisterkanndidatInnen mit einer Aufforderung, ihr Bundestagsmandat niederzulegen, gedeckelt worden wären. Nach soviel Kompromiß schien eine Bestätigung grüner Prinzipien, in diesem Fall der Trennung von Amt und Mandat, fällig. Mit List und Tücke konnte der Konflikt für zwei Jahre aufgeschoben werden. Zeitgewinn für's Nachdenken.

Zur urgrünen Position

Als die Partei "Die Grünen" gegründet wurde, wurden einige Prinzipien aufgestellt, die deutlich machen sollten, daß die Grünen zwar sich ab sofort an Wahlen beteiligen wollten (das war ja der eigentliche Sinn der Parteigründung), daß sie aber parlamentarische Politik nur als eine von mehreren (und durchaus mit Gefahren verbundene) Möglichkeit ansahen, Politik zu betreiben, und daß sie auf keinen Fall wollten, daß die unterschiedliche Sichtweise, die Parlamentarier durch ihre Arbeit vom Weltgeschehen haben würden (daß das kommen würde, sah man voraus), sich nicht direkt in den Parteiwillen verwandle, sondern immer durch andere Köpfe hindurch erst wirken müsse. Deshalb die Beschlüsse zur Rotation von Abgeordneten (sie sollten nicht gar zu lange den Einflüssen des Parlaments ausgesetzt sein), die Beschlüsse zum imperativen Mandat (in wichtigen Fragen sollten die Parlamentarier nur das Sprachrohr der Bewegung sein) und die Beschlüsse zur Trennung von Parlamentsmandat und Parteiamt.

Würden die damaligen Beschlüsse, in Hamburg etwa "zur Parlamentsarbeit", heute in einer grünen Versammlung vorgelesen, ein Heiterkeitserfolg wäre sicher. Die Vor- und Nachteile dieser Beschlüsse haben wir lange Jahre hindurch genossen. Die Rotation wird auch von ihren damals heftigsten Verteidigern nicht mehr propagiert, die Rede vom imperativen Mandat ist einer unaufgeregten Betrachtung der auch die Parteipolitik und ihre Programmatik gestaltenden Rolle einer Parlamentsfraktion gewichen, die Trennung von Parteiamt und Parlamentsmandat wird, wenn überhaupt, in Zukunft nur noch im Kernbereich der wichtigsten Sprecherposten gelten.

Mit der Beteiligung an der Bundesregierung wird aber plötzlich eine ganz andere Frage heftig diskutiert, die mit den ursprünglichen Zielen und Beschlüssen fast gar nichts zu tun hat: die Frage, ob Abgeordnete eines Parlaments auch Minister sein dürfen.

Trotz der erkennbaren Differenz der beiden Probleme könnte freilich jemand behaupten, die Grünen hätten von Anfang an mit der Forderung nach der Trennung von Amt und Mandat nicht nur Parteiämter von Parlamentsmandaten trennen wollen, sondern auch Ministerämter. Man könnte ja sagen, die Grünen hatten 1980 an Ministerämter noch gar nicht gedacht, deswegen davon nicht gesprochen, aber daß die von Anfang an (auch in den Satzungen) geforderte Trennung von (Partei-)Amt und (Parlaments-)Mandat "dem Geiste nach" auch für die Trennung von (Minister-)Ämtern und (Parlaments-) Mandate gelte. Eine solche Behauptung würde vermutlich ohne viel Nachdenken von der Mehrheit der heutigen Mitglieder der Partei Bündnis 90/Die Grünen für richtig gehalten.

Sie könnte sich auch auf die grüne Praxis berufen. Denn seit 1985 in Hessen haben - mit Ausnahme Hamburgs - in allen Bundesländern, wo es bisher bündnis-grüne Minister gab (Bremen, Niedersachsen, Bremen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein), diese aufgrund von Beschlüssen der Partei ihre Parlamentsmandate, sofern sie welche hatten, niedergelegt und Nachrückern Platz gemacht. Und das Hamburger Beispiel muß nicht gegen die normative Kraft dieser Wirklichkeit sprechen, weil in Hamburg ja eine verfassungsrechtliche Vorschrift den Senatoren sowieso zwar nicht die Aufgabe des Mandats, aber das Ruhen desselben vorschreibt.

Ein oder zwei Prinzipien?

Gegen die Behauptung der Identität der beiden Probleme steht aber zunächst schon das Fehlen jeglicher Regel bezüglich der Ministerposten in den einschlägigen Satzungen. Auch wenn man sagen wollte, die Gründer hätten das 1980 vielleicht vergessen, so muß doch daran erinnert werden, daß seitdem auf Bundesebene und in wohl allen Bundesländern die Satzungen der Partei so oft geändert worden sind, daß - wenn es denn der klare Wille der Partei gewesen wäre, die Trennung von Ministerposten und Abgeordnetenmandat eindeutig zu regeln - diese längst hätte stattfinden können.

Gegen die Behauptung der Identität der beiden Probleme stünde aber ferner das Argument, daß für das Motiv, die Partei und ihre Willensbildung nicht vollständig in die Hand von Parlamentariern zu legen, es ziemlich egal sein kann, ob der Partei eine Parlamentsfraktion gegenübersteht, zu der auch Minister zählen, oder eine Parlamentsfraktion plus zusätzliche Minister. Es gibt vom Interesse der Partei her keinen Grund dafür, daß die Minister nicht auch Abgeordnete sein können.

Gewaltenteilung und parlamentarische Demokratie

Deswegen wird längst ein ganz anderes Argument in der Debatte verwendet, das die grüne Praxis und die Forderung nach Trennung von (Minister-)Amt und Abgeordnetenmandat mit einer höheren demokratischen Weihe versehen soll. Es gehe dabei um die demokratisch korrekte Trennung von Legislative und Exekutive, die endlich erreicht werden müsse.

Daß üblicherweise in den deutschen Bundesländern und auch in Bonn und in fast ganz Europa Minister auch Abgeordnete sind, stört solche grüne Rhetorik gar nicht. Bei den anderen Parteien ist offensichtlich hier ein Manko, wir hingegen stehen auch in diesem Punkt für "Mehr Demokratie". Und so hat tatsächlich der Bundesparteitag beschlossen, die eigene Bundestagsfraktion solle diesem Fehler der deutschen Demokratie endlich abhelfen und wenn schon nicht die absolute Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Parlamentsmandat, so doch wenigstens das Ruhen von Mandaten bei Ministern wie in Hamburg im Bundestag durchsetzen.

Ein durchdachtes Konzept parlamentarischer Demokratie steht freilich nicht hinter dieser Forderung, bestenfalls handelt es sich um ziemliche Unkenntnis dessen, wovon man spricht, oder schlimmer noch, um Spuren eines bei den Grünen von Anfang an auch sichtbaren Antiparlamentarismus.

Denn historisch und praktisch ist die Aufhebung der strikten Trennung von Regierungsamt und Parlamentsmandat eine Errungenschaft und ein prägendes Kennzeichen der modernen parlamentarischen Demokratie westeuropäischer Prägung.

Demgegenüber ist die klassische Theorie der Legislative, Judikative und Exekutive als den drei Gewalten, die voneinander getrennt agieren, bekanntlich nach antiken und frühmodernen Ansätzen 1748 von Montesquieu entwickelt worden. Er definiert, durchaus zukunftsweisend, das Nebeneinander von monarchischer Herrschaft, Adel und Ständeparlament und die Notwendigkeit der von Exekutive und Legislative unabhängigen Justiz. Aber die Entwicklung von Demokratie ist darin nicht abgebildet. Der Kampf des durch gewählte Abgeordnete repräsentierten Volkes um die Staatsmacht führte zuerst in England und dann in Frankreich im 19. Jahrhundert zur Übernahme der Staatsgewalt durch das Parlament.

In Deutschland fand parlamentarische Demokratie, nach dem Scheitern 1848, erst 1919 statt. Erst seitdem gilt auch in Deutschland das Prinzip der Volkssouveränität, seitdem regiert (durch das Parlament) das Volk und nicht mehr die von Monarchen eingesetzte, zwar vom Parlament auf unterschiedliche Weise abhängige, aber nicht von ihm gebildete Regierung. Zur Übernahme der Staatsgewalt durch das Parlament gehört selbstverständlich, daß die Repräsentanten des Volkes die Regierung bilden. Die Regierung ist deswegen, zugespitzt formuliert, nichts anderes als der Exekutiv-Ausschuß des Parlaments. Und Minister sind weder Beamte noch Beauftragte des Königs, sondern sie sind der verlängerte Arm des Parlaments in die Bürokratie. Sie sollen ja zum Beispiel das ausführen, was die Parlamentsmehrheit will.

Deswegen gibt es in der parlamentarischen Demokratie kein einfaches Gegenüber von Exekutive und Legislative. Die Politikwissenschaft weiß das so gut wie das Verfassungsrecht. Nur bei Grünens wird noch daherschwadroniert, als ob wir nicht kapieren, wo wir selbst sind.

Was das für die politische Theorie bedeutet, kann man ganz schnell etwa im Brockhaus, 19. Aufl., 1991 , s. u. "Parlamentarismus", nachlesen: "Die im Zusammenhang mit der Entstehung des modernen Parteiwesens stehende Aufgliederung der Parlamente in Fraktionen stellt das Prinzip der Gewaltenteilung, bes. zw. Exekutive und Legislative, durch die enge Verschränkung von Parlamentsmehrheit und Regierung in Frage, da die Fraktion(en) der Reg.-Partei(en) nicht nur die Reg. stellt (stellen), sondern auch deren Politik parlamentarisch absichert (absichern). Da die Parlamentsminderheit nicht mit der Reg. verschränkt ist, kommt ihr als Opposition im parl. Reg.-System eine ,systemtragende` Rolle zu... sie ...hat im wesentlichen anstelle des Gesamtparlaments die Funktion der Kontrolle der Regierung übernommen."

Wer demgegenüber die formal strikte Trennung von Legislative und Exekutive als Beziehung von Parlament zu Regierung weiter hochhalten will, der kann sich vielleicht auf die amerikanische Verfassung berufen, die in ihrem Dualismus von vom Volk gewähltem Präsidenten als Regierungschef und dem gewählten Parlament eine historisch frühere, noch mehr an einer konstitutionellen Monarchie orientierte Demokratie darstellt. Aber dann muß eben der Bundeskanzler durchs Volk gewählt werden, und er könnte auch nicht durchs Parlament abgesetzt werden (außer bei Water- und Monicagate).

Und wer glaubt, daß die Gewaltenteilung ein grundsätzlicher Widerspruch zur real existierenden parlamentarischen Demokratie ist, der muß sich mindestens damit auseinandersetzen, daß die Weimarer Verfassung außer der parlamentarischen Demokratie auch die Gewaltenteilung als Grundprinzip eingeführt hat, und daß dies auch im Grundgesetz wiederholt ist - aber geschrieben von Männern und Frauen, die ganz genau wußten, daß die Praxis des Parlamentarismus nicht die von Montesquieu beschriebene ist oder sein würde.

Man muß sich das homerische Gelächter, oder besser, das gewaltige Blöken von allen Seiten des Hauses vorstellen, das in der Mutter der Parlamente, dem house of commons, ertönen wurde, wenn dort jemand vorschlagen wollte, der Prime Minister sollte nicht mehr ein right honorary member für seine constituency sein. Denn außer Abgeordneten darf dort ja nur einmal im Jahr die Königin sprechen - und die muß ablesen, was ihr ihre Regierung diktiert hat.

Was tut das Parlament und was tun seine zwei Teile?

Die wichtigsten Aufgaben eines Parlaments sind: Wahl der Regierung, Kontrolle der Regierung, Gesetzgebung (einschließlich Haushaltsverabschiedung) und die öffentliche Debatte der wichtigen Dinge. Für diese vier Aufgaben des Parlaments gibt es, je nach Zugehörigkeit zum Regierungslager oder zur Opposition, unterschiedliche Möglichkeiten.

Alle, die je in einem Landes- oder Bundesparlament gesessen haben, wissen, daß die eigentliche Trennungslinie im Parlament nicht zwischen den Abgeordneten und der Regierung verläuft, sondern zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen einerseits und der Opposition andererseits.

Die Abgeordneten der Regierungsfraktionen unterstützen das Handeln der Regierung und verteidigen die Regierung gegenüber der Opposition. Die Oppositionsabgeordneten üben Kritik, entwerfen Alternativen und auf sie ist im wesentlichen die "Kontrolle" der Regierung übergegangen. Die Mehrheitsfraktionen "kontrollieren" die Regierung gerade nicht im Parlament, sondern durch interne Abstimmungen und Verhandlungen. Deswegen ist das Wort "Kontrolle" für diese Tätigkeit kaum angemessen, höchstens eine Metapher, angelehnt an die von den Oppositionsabgeordneten tatsächlich ausgeübte Kontrolle. Was tun denn die Fraktionsvorsitzenden der Regierungsfraktionen etwa im Koalitionsausschuß? "Kontrollieren" sie da die Regierung? Oder was tut eine Abgeordnete einer Regierungsfraktion, wenn sie einer Senatorin einen Brief schreibt und um Änderung einer bestimmten Richtlinie bittet? Ist das Kontrolle der Regierung durchs Parlament oder ist das Teilhabe am Regieren in der Koalition?

Jedenfalls läßt sich beim Betrachten der realen Praxis des Regierens kaum ernsthaft argumentieren, daß ein Minister nicht Abgeordneter sein dürfe, weil er ja vom Parlament kontrolliert werden müsse. Ich habe auch noch nicht gehört, daß die Vertreter der neuen Unvereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Ministeramt dafür plädieren, daß die Minister nicht mehr in die Fraktionssitzung der Regierungspartei kommen sollen. Da sind Minister und Abgeordnete ja doch gemeinsam am Entwerfen der Politik tätig.

Die "Legislative", als angeblich so klares Gegenüber zur "Exekutive", läßt sich in den Begriffen parlamentarischer Demokratie auch viel einfacher beschreiben: Das Parlament erlaubt der Regierung nicht nur die Ausführung der Gesetze und Beschlüsse des Parlaments, sondern gibt ihr auch die Möglichkeit, durch das Verordnungsrecht viele Details der "Gesetze" erst genauer zu definieren. Aber es sagt ganz einfach, daß Gesetze immer von einem größeren Kreis, nämlich dem Gesamtparlament, nicht bloß von seinem Exekutiv-Ausschuß, beschlossen werden dürfen und in einer Weise, daß der Opposition bestimmte prozedurale Rechte eingeräumt werden.

Das "Hamburger Modell"

Seit 1970 gibt es in der Hamburger Verfassung eine Vorschrift, wonach Senatoren eine Abgeordnetentätigkeit nicht mehr ausüben dürfen, ohne das Mandat formell zu verlieren. Es "ruht". Der Anlaß war, daß in der alleinregierenden SPD die Bürgerschaftsfraktion den Senatoren das Stimmrecht nehmen wollte, weil sie sich denen gegenüber zu schwach fühlte. Die damals wie heute für Verfassungsänderungen notwendige CDU ließ sich dafür abhandeln, daß das Wort Opposition erstmals in der Verfassung vorkam und diese von nun an eine bessere Ausstattung bekam.

Diese Regel soll jetzt, 1998, nach dem Willen des Parteitags der Bündnis-Grünen das Modell sein, nach dem auch die Verhältnisse im Bundestag geregelt werden sollen. Das ist besonders ironisch, weil die Hamburger GAL viele Jahre lang vergeblich versucht hat, das "ruhende Mandat" wieder abzuschaffen.

Was waren unsere Gründe?

1. Das "ruhende Mandat", und die damit produzierte fiktive Trennung von Regierung und Regierungsfraktion, erzeugt eine Scheindifferenz zwischen der Regierung und Parlamentsmehrheit. Die Regierungsfraktion kann sich damit leichter aus der Verantwortung für die Regierungspolitik stehlen, wenn sie erklärt, daß die Regierung ja gar nicht direkt zu ihr gehöre.

2. Das "ruhende Mandat" ist verfassungswidrig. Das ist in einem Urteil des Hessischen Verfassungsgerichts ausdrücklich festgestellt worden (und deswegen in Hessen wieder abgeschafft worden) und ist die fast einhellige Meinung aller deutschen Politikwissenschaftler und Verfassungsjuristen. Die Gründe sind leicht einsichtig. Man kann auf ein Parlamentsmandat verzichten, aber nur ganz oder gar nicht. Man kann das Wahlrecht nicht strangulieren, indem man es dem Willen von Senatoren überlaßt, wie heute oder morgen das Parlament zusammengesetzt ist.

3. Die Existenz von Fahrstuhlabgeordneten ist dabei ein besonders untragbarer Zustand. Wenn das Parlamentsmandat von Senatorinnen und Senatoren ruht, dann rücken logischerweise - so ist das auch geregelt - andere Abgeordnete ins Parlament nach. Die müssen aber sofort wieder verschwinden, wenn der Senator, für den sie nachgerückt sind, zurücktritt und sein Parlamentsmandat wieder aufleben läßt. Das ist sowohl praktisch wie juristisch absurd. Juristisch, weil es ein Hohn auf die Unabhängigkeit eines Parlamentariers ist, wenn er ein Mandat auf Zeit hat und durch einen beliebigen Willensentscheid eines Senators sein Parlamentsmandat verliert. Praktisch, weil es unerträglich ist, daß ein Abgeordneter bei der Frage, ob er einen schlechten Senator (auch der eigenen Partei) loswerden will, mit überlegen muß, ob er damit seinen eigenen Sitz im Parlament los wird.

Die Grünen als Partei, die ihre Abgeordneten bislang immer auf Wahllisten ins Parlament gebracht haben, haben vielleicht kein Gespür dafür, daß es nicht angeht, sich vom Volk wählen zu lassen, gar noch in einem Wahlkreis, und dann zu sagen, es gibt Wichtigeres, als von euch gewählt zu werden. So gesehen ist die Forderung nach Trennung von Ministeramt und Parlamentsamt ein öffentlich erklärter Dauerverzicht auf Wahlerfolge in Wahlkreisen.

Die grüne "Beschlußlage" und die Ehre des Parlaments

Auf dem Parteitag in Bonn wurden die Delegierten auf altgrüne Weise betrogen oder ließen sich, soweit sie Bescheid wußten, gern betrügen, um der Wahrheit nicht ins Auge schauen zu müssen. Betrogen wurden sie von denen, die den Antrag gestellt haben, in dem die Bundestagsfraktion aufgefordert wurde, das Hamburger Modell in Bonn durchzusetzen. Denn erstens wußten die meisten Antragsteller, daß ein solcher Antrag im Bundestag nie eingebracht werden würde, weil der Koalitionspartner das nicht will, und zweitens wußten die meisten Antragsteller, daß das Hamburger Modell verfassungswidrig ist.

In spätestens zwei Jahren wird die Wahrheit gesagt werden müssen, und dann müssen die Bündnis-Grünen endlich ihr Verhältnis zur parlamentarischen Demokratie klären. Daß die bündnis-grünen Ossis fast durchweg die falsche Schulbuch-Weisheit der strikten Trennung von Legislative und Exekutive in den Personen selbst nachbeten, zeigt nur, daß Theoriebildung und theoretische Debatten über die Wirklichkeit noch nie die Stärke der Grünen waren.

Daß die Grünen einem vom Volk gewählten Abgeordneten dieses Amt wegnehmen wollen, weil er mit diesem Amt in die Regierung kommt, müßte für diejenigen, die in England, Frankreich und auch in Deutschland die Rechte des Parlaments als Volksvertretung erkämpft haben, eine harter Schlag sein. Es ist eine Mißachtung des ehrenvollsten Amts, das man haben kann, weil es vom Volk in seiner Gesamtheit verliehen wird: das Amt des Abgeordneten.

PS: Ich glaube nicht an das Ende der Geschichte und also auch nicht daran, daß die parlamentarische Demokratie in ihrer jetzigen Form das Ende der Geschichte darstellt. Aber aus falsch verstandenem Schulbuchwissen und grüner Gedankenlosigkeit (und in den letzten Jahren auch schon mal freidemokratischer Ratlosigkeit) entsteht kaum eine historische Reform, die "Mehr Demokratie" verwirklicht. Das einzig ehrliche Argument in dieser Frage ist, ob mehr Posten für mehr Leute geschaffen werden. Und wenn eine Fraktion sehr klein ist, dann ist das auch ein richtiges Argument.