Herbert Hoenigsberger
Pünktlich zum Redaktionsschluß hat die rot-grüne Koalition im von ihr perfektionierten "Berliner Dreisprung" – Koalitionsvereinbarung kippen, Krawall, Konsens – auch die Hürde BAföG-Reform genommen. Es gibt keine Strukturreform, dafür eine vergleichsweise gut dotierte (ca. 1 Mrd. Mark mehr) Neuauflage dieses alt-ehrwürdigen Traditionsgesetzes (21. Novelle).
Respektable Bemühungen sind erkennbar, durch Gestaltung der Förderkonditionen an der ursprünglichen sozialliberalen Absicht anzuknüpfen, jungen Leuten aus "bildungsfernen" und sozial schwachen Schichten ein Studium zu ermöglichen. Wer Gefallen an der Ästhetik der Sozialreform der 70 Jahre findet, kommt nochmals auf seine Kosten. Dazu ist das Bildungsministerium durch den Auftrag, "Möglichkeiten und Konditionen zur Einführung eines zeitlich befristeten Bildungskredits für Studierende in besonderen Lebenslagen" zu prüfen, gehalten, den Einstieg in eine elternunabhängige Studierendenförderung unter Bankenregie zu wagen: ein echter Reformschnipsel also. Schließlich sehen sich die Koalitionspartner "vor der Aufgabe, verschiedene Systeme, wie Steuerrecht, Unterhaltsrecht, Familienförderung und Bildungsfinanzierung, weiterzuentwickeln und aufeinander abzustimmen". Fachkundige Personen sollen eingeladen werden, um zu diesen und anderen Fragen Vorschläge zu entwickeln. Diese Einsicht und Absicht markiert die eigentliche rot-grüne conclusio aus den juristischen BAföG-Turbulenzen, sichert die Kontinuität des Reformimpulses der Koalitionsvereinbarung und eröffnet Perspektiven. Kommt es gut, riecht das nach Bildungsrat, kommt es schlecht, nach Arbeitskreis. Summa summarum: Dieses Ergebnis würde kein rot-grüner Politiker je in eine Koalitionsvereinbarung schreiben, es kann sich aber – unter den gegebenen Umständen – sehen lassen.
Denn mit einem Donnerschlag hatte Kanzler Schröder Mitte Januar die jahrelange rot-grüne BAföG-Reform-Debatte vorläufig beendet. Das Kanzler–Machtwort in der Bildungspolitik markiert eine Zäsur. Der angekündigte "Systemwechsel" beim BAföG findet in dieser Legislaturperiode nicht statt. Ministerin Bulmahn ist mit ihrem "Sockelmodell" wegen Finanzierungsproblemen und rechtlicher Konstruktionsmängel am Widerstand in Kanzleramt sowie Finanz- und Justizministerium gescheitert. Dieses Modell, das überwiegend von den sozialdemokratischen Bildungspolitikern – per Kabinettsbeschluß seinerzeit auch mal vom niedersächsischen Ministerpräsidenten Schröder – präferiert worden war, sah vor, an alle Studierenden einheitlich 400 Mark "Ausbildungsgeld" als Sockel auszuzahlen, die durch die Zusammenfassung von Kindergeld und Kinderfreibetrag finanziert werden sollen. Darüber hinaus sollte Ausbildungshilfe für Studierende aus weniger bemittelten Elternhäusern teils als Darlehen, teils als Zuschuß gewährt werden. Der Kanzler nun erklärte mit seiner Polemik gegen die direkte Alimentierung der Studierenden durch Zusammenfassung von Kindergeld und Freibetrag nicht nur das bevorzugte Modell seiner Partei und ein Renommiervorhaben seiner Bildungsministerin für erledigt, sondern eine wichtige bildungspolitische Gemeinsamkeit der Koalition gleich mit. Etwas viel auf einmal.
Im Koalitionsvertrag heißt es nämlich ebenso lapidar wie unmißverständlich und erstaunlich präzise:
"Mit einer grundlegenden Reform der Ausbildungsförderung werden wir 1999 beginnen. In einem ersten Schritt werden wir Einschränkungen der 18. BAföG-Novelle zurücknehmen und die Freibeträge weiter anheben. Für eine grundlegende Reform und Verbesserung der Ausbildungsförderung werden wir ein im Bundestag und Bundesrat zustimmungsfähiges Konzept bis Ende 1999 vorlegen. Dazu werden wir unter anderem alle ausbildungsbezogenen staatlichen Leistungen zusammenfassen."
Ob die Formel in der ersten Euphorie des Wahlergebnisses wie so manches andere einfach durchgerutscht ist oder sich die beteiligten Verhandlungsführer wirklich klar darüber waren, unter welchen Druck sie sich damit setzen, steht bis heute dahin. Immerhin gestattete ihre Weisheit beiden Fraktionen gedeihliche Zusammenarbeit, wurde durch die Passage doch sowohl das Sockelmodell der SPD als auch der grüne Bundesausbildungsförderungsfonds (BAFF) abgedeckt. Daß der SPD mit dem Bildungsministerium die Federführung bei der BAföG-Reform nach ihrem Modell zufiel, war ebenso Konsens wie das Vorhaben der Grünen, das Sockelmodell in Gesetzesform nicht nur als Erfüllung des Koalitionsvertrags, sondern sogar als Schritt in die richtige Richtung zu feiern. Denn immerhin atmet es durch seine partiell elternunabhängige Förderung etwas von dem Neue-Mitte-Geist des BAFF-Konzeptes der Grünen. Matthias Berninger, deren bildungspolitischer Sprecher, hat deshalb loyal bis zur Selbstverleugnung öffentlichen Disput um die Reform vermieden und sich auf geräuschlose interne Interventionen beschränkt. Die Ministerin konnte sich der Mehrheit im Bundestag sicher sein. Der Kanzler-Donner hat diese Koalitionsidylle erheblich aufgestört.
Die ruppige Methode und Teile der Begründung lassen allerdings auf wenig Gespür für die Symbolfunktion der BAföG-Reform sowohl als Eckpfeiler der Hochschulreform als auch für die Glaubwürdigkeit des bildungspolitischen Reformwillens der Bundesregierung schließen. Mehr noch: Die überzogene Inszenierung straft die bildungspolitischen Reformbotschaften der Koalition Lügen, dokumentiert einen unterkomplexen Umgang mit den Gestaltungsaufgaben, die die heraufdämmernde "Wissensgesellschaft" aufgibt, und eine gewisse unernste Nonchalance im Umgang mit der "Neuen Mitte" im Bildungs- und Wissenschaftssystem. Zwar berührt das BAföG materiell nur einen kleinen Teil der Studierenden. Die BAföG-Reform jedoch hat für breite Teile der Hochschulöffentlichkeit einen hohen Symbolwert, denn sie tangiert politische Grundfragen der Gestaltung des Hochschulwesens: Wie hält es die Koalition mit dem Recht auf Bildung, mit Chancengleichheit und Chancengerechtigkeit? Zudem hat die Koalition zu Oppositionszeiten Kohls Bildungsminister Rüttgers insbesondere wegen seines Versagens bei der BAföG-Reform aufs Korn genommen. Über die Dimensionen der politischen Niederlage sollten sich weder diejenigen Illusionen machen, die den Kanzlerkrach inspiriert haben, noch diejenigen, die von der irrigen Annahme ausgehen, ausgerechnet im Bildungswesen lasse sich Innovation durch mehr Geld ersetzen.
Man muß weder dabeigewesen sein noch alle Medienberichte kennen, um zu ahnen: Wären da nicht Kohl und Kanther, dann wäre da jetzt nur erneut ein dicker "handwerklicher Fehler" zu konstatieren, ein weiterer Beleg dafür, daß "die es nicht können". Erstaunlich, doch erklärbar, wie gnädig dieselben Medien, die die Koalition noch vor einem halben Jahr wegen dieses Flops zerrupft hätten, den Vorgang abgespult haben. Offenkundig haben sie nach Holzmann und Haushaltssanierung, nach Steuerreform und Spendenskandal dieselbe Witterung wie der Kanzler auch: Jetzt ist diese Schlappe auszuhalten, bis zu den Wahlen ist sie kompensierbar, und wahlentscheidend ist sie nicht.
Dennoch hat die Operation "Bulmahns BAföG kippen" – gelinde gesagt – einige Schönheitsfehler. Denn daß ein verfassungskonformes Sockelmodell, das eher bei 500 Mark anzusiedeln wäre, nicht finanzierbar ist, hätte dem Kanzler und seinem Finanzminister einen ebenso triftigen Ablehnungsgrund geliefert wie ein finanzierbares Modell, das noch unter 400 Mark hätte liegen müssen, aber nicht verfassungskonform gewesen wäre. Eine hinlängliche, eine hinnehmbare Begründung. Aber wozu plötzlich das angeblich entscheidende, tatsächlich existente1, aber dennoch ominöse "Rechtsgutachten" vom Dezember aus dem Justizministerium, das in der Auszahlung des Sockels nur an Studierende eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes sieht? Ein Geschenk an Frau Ministerin, weil dieser Einwand auch das grüne BAFF-Konzept trifft?
Dazu das Kanzlerwort zum Kindergeld: ex cathedra und nicht extemporiert, aber trotzdem irrig. Das Kindergeld dient dem Kindesunterhalt. Das ist sein Sinn und nicht die Finanzierung von Wohnung oder Häusle, selbst wenn sie dereinst vererbt werden. Und auch das kindergeldfinanzierte größere Auto für den pater familiae läßt sich nur bedingt mit Kindesinteressen begründen: bei Drillingen im Vorschulalter vielleicht, aber nicht, wenn die Kids BAföG kriegen. Die Logik der BAföG-Reformer, Kindergeld und Kinderfreibetrag direkt den Studierenden und damit wirklich den Adressaten zukommen zu lassen – so die Grundidee des Sockelmodells, aber auch des grünen Konzepts – besticht mehr als die Kanzlersuada. Denn die zielgenaue Auszahlung versucht, die familienbezogenen Transfers mißbrauchsfest zu machen.
Aber vielleicht hat der Kanzler seinen Bildungspolitikern trotzdem einen Dienst erwiesen. Denn mit seinem Gespür für Populismus hat er auf ein strategisches und konzeptionelles Problem jeder BAföG-Reform hingewiesen, die Mittel des Familienleistungsausgleichs requiriert. Die Adressaten des Kindergeldsegens der Koalition sind die Familien, bei Lichte besehen die Eltern und zu guter Letzt männliche Haushaltsvorstände. Auch wenn der Vergleich mit dem grünen Benzinpreis-Desaster überzogen ist, sollten die Bildungspolitiker registrieren, daß in offener massenmedialer Feldschlacht Ökosteuer und Entzug des eben erst angehobenen Kindergeldes den Abzockverdacht erhärten. Da kann das zwingend scheinende Argument, ebenso wie die Ökosteuer der Senkung der Lohnnebenkosten diene, würden Kindergeld und Kinderfreibetrag als Studierendenförderung zurückgegeben, zwar die Bildungsfachwelt überzeugen, aber unter Umständen nicht die alte Mitte. Mit dem Schuß vor den Bulmahnschen Bug hat der Kanzler immerhin verdeutlicht, daß fachpolitische Konzepte sich in den strategischen Rahmen der Regierungspolitik einzubetten haben: Haushaltssanierung, Steuerreform, Familienförderung. Und die Richtlinienkompetenz dient auch dazu, sektorale Politik abzuklopfen, ob sie mit den gesellschaftspolitischen Grundwerten des Regierungskurses kompatibel ist. Daß der Kanzler dabei dritter-Weg-kompatible Ansätze für eine demokratische Reorganisation unterhaltsrechtlicher Beziehungen durch augenzwinkerndes Einverständnis mit gewohnheitsmäßig widerrechtlicher Praxis abbürstet und damit vielleicht sogar strategisch Gutes getan hat, ist allerdings schon eine eigentümliche Konstellation.
Aber nicht nur wegen der "Grundwerte" mag die BMBF-Politik im Jahr 1999 den spin doctors im Kanzleramt zunehmend mysteriös erschienen sein. Ein Konzept war zum Jahreswechsel nicht da, und die Ministerin weit davon entfernt, es präsentieren zu können. Das ganze Jahr 1999 über hat sich das Ministerium ausgerechnet auf ein Modell konzentriert, das bereits in der 13. Legislaturperiode von der Majorität der zu den Anhörungen des Bildungsausschusses geladenen Experten wegen juristischer Mängel abgelehnt wurde. Der Ausschuß-Vorsitzenden Bulmahn muß dies bekannt gewesen sein. Ein skeptisches Gutachten eines führenden Steuerrechtlers, das der frühere Minister Rüttgers hatte erstellen lassen, lag vor. Nahezu identische Einwände wurden 1998 auch innerhalb des NRW-Finanzministeriums gegenüber einem Referentenentwurf aus dem Hause der seinerzeitigen Bildungsministerin Brunn erhoben. Und auf mindestens zwei Treffen zwischen sozialdemokratischen Bildungspolitikern und einer Reihe Fachwissenschaftlern sollen diese Einwände nochmals präzisiert worden sein. Ebenso lagen die Einwände von Justiz- und Finanzministern der Länder in der Bund-Länder-AG zur BAföG-Strukturreform während der 13. Legislaturperiode auf dem Tisch. Sollten die alten Rüttgers-Ministerialen gegenüber ihrer neuen Dienstherrin versäumt haben, das Projekt zumindest als "risikobeladen" zu klassifizieren, wären sie an ihre Dienstpflichten zu erinnern. Am 29. Juni 1999 (!) schließlich notierte der bildungspolitische Sprecher von Bündnis 90/Die Grünen in einem an Ministerin Bulmahn adressierten Papier, aus Gründen der horizontalen Steuergerechtigkeit erscheine "ein einheitliches Ausbildungsgeld als Sockel in verfassungskonformer Höhe nicht finanzierbar. Damit läuft die Bundesregierung Gefahr, das in der Koalitionsvereinbarung gemeinsam festgelegte Ziel zu verfehlen. Es besteht deshalb Diskussionsbedarf über alternative Modelle der Studienfinanzierung."2
Frau Bulmahn, ihre Ratgeber und die SPD-Bildungspolitiker allesamt hätten also vor Fallstricken des Sockelmodells hinlänglich gewarnt sein können. Der leichtfertige Umgang mit der Zeit, die Verdrängung der sich abzeichnenden Diskrepanz zwischen Koalitionsvereinbarung und machbaren Konzepten könnten wie so oft mittels der Standarderklärungen abgehakt werden, die immer herhalten, wenn’s bei Rot-Grün nicht klappt: Mangel an politischer Führung, hausinterne Managementprobleme, Personalfragen? Gewiß fehlte der politischen Leitung des Ministeriums das Standing und der Großmut, um rechtzeitig einen Schnitt zu machen und sich für eine andere Richtung des Systemwechsels zu entschließen. Schwerer wiegen Fehler, vor denen die Koalition insgesamt nicht gefeit ist: Zu viele sozialdemokratische Bildungspolitiker haben sich – einige regelrecht ideologisch verbohrt – zwecks Abgrenzung vom Koalitionspartner in einen Modellkonservatismus verstrickt, der manövrierunfähig machte. Die BAföG-Reform wurde nie offensiv diskursiv und als öffentlich überzeugendes gesellschaftspolitisches Projekt von beträchtlicher Bedeutung betrieben, nie als Symbolprojekt für eine Modernisierung des Generationenverhältnisses oder als Element einer Strategie des dritten Weges. Parteiprogrammatik wurde über Fach- und Sachverstand gestellt, programmfrommer bürokratischer Vollzug über flexible Konsensbildung. Insbesondere die Ministerin hat sich auf die sozialdemokratische und koalitionäre Beschlußlage verlassen, ausgerechnet bei dieser Reform zu sehr auf die Ministerialen und zu wenig auf den gesellschaftlichen Sachverstand gesetzt und gegenüber Einwänden letztlich nur auf ein Machtwort des Kanzlers gehofft.
Daß der Kanzler das Treiben wegen juristischer, finanzieller und gesellschaftspolitischer Probleme stoppen mußte, war eher überfällig als überraschend. Aber warum so, und warum erst so spät? Denn die gesamten Einwände gegen das Sockelmodell waren bei der Formulierung des sozialdemokratischen Wahlprogramms und der Koalitionsvereinbarung bekannt und natürlich auch bei der Neuauflage des Sockelbeschlusses auf dem SPD-Parteitag im Dezember 99. Genug Zeit für Warnsignale aus dem Kanzleramt gab es. Man kann spekulieren, ob die Ministerin Planungsdefiziten im Kanzleramt zum Opfer fiel, oder ob man sie wegen niedersächsischer Kabalen hat an die Wand laufen lassen. Aber ob mangelnde Sorgfalt oder sozialdemokratischer Hauskrach: Großes Polit-Kunsthandwerk war das nicht.
Jetzt kommt also die 21. BAföG-Novelle. Die Beschränkung auf eine strukturell unterkomplexe kleine Reform verstößt gewiß gegen den Wortlaut und auch gegen den ambitionierten Geist der Koalitionsvereinbarung. Aber da haben die Koalitionäre schon Schlimmeres erlebt. Diese kleine Reform ist keineswegs grundfalsch, sie ist eher antiquiert, impulsarm, wohl weitgehend wirkungslos, also uninteressant und unbefriedigend. Sie stört wenig und sie löst wenig. Das läßt sich die Koalition ziemlich viel kosten. Aus dem Blickwinkel des Werkstudententums der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts läßt sich eben keine Reform für die Wissensgesellschaft des 21. machen. Aber der soziale Wandel an den Hochschulen schreitet fort. Er ist der zentrale Grund für eine Reform der Ausbildungsförderung. Sie bleibt Kernstück und Fundament der Hochschulreform. Nicht aus Trotz, sondern weil die Veränderungen studentischer Lebensgewohnheiten, die Veränderungen der Studienbedingungen, Leben und Lernen an den Massenhochschulen von heute eben den Rahmen, in dem das BAföG wirken kann, längst gesprengt haben, ist es sachnotwendig, an einer großen BAföG-Strukturreform festzuhalten.
Die Grünen haben allerdings von vornherein jeden Versuch unterlassen, einen Strukturwandel, wie sie ihn mit dem Bundesausbildungsförderungsfonds (BAFF) vorsehen, einer politischen Führung, die ihn nicht will, und Ministerialen, die ihn kaum kennen, anzuvertrauen. Aber die Grundlinien ihres Konzeptes sind weiter gültig: Eine demokratische familienpolitische Option (Elternunabhängigkeit) wird in Zukunft ebenso ihre Bedeutung behalten wie das hochschulpolitische Anliegen, allen Studierenden ein Einkommen unabhängig von ausbildungsferner Erwerbsarbeit zu ermöglichen. Die Beteiligung der Studierenden an den Lebenshaltungskosten während der Ausbildung – und nicht an den Infrastrukturkosten der Hochschulen – ist nicht nur fair, sondern auch effektiver und effizienter als jede Studiengebührenvariante. Und kaum ein Reformprojekt entspricht so eindeutig – so war es frühzeitig angelegt – dem Konzept des dritten Weges und der neuen Mitte wie der BAFF, der ein neues System von Rechten und Pflichten, von Leistungen und Gegenleistungen, von öffentlicher und individueller Verantwortung kreiert. Mit ihrer Konstruktion eines neuen Verantwortungstyps durch die Verschränkung von Leistungen eines aktivierenden Staates mit privater Beteiligung sind Bündnis 90/Die Grünen ihrem Koalitionspartner mindestens zehn Jahre voraus.
Die gebeutelten Bildungspolitiker der Koalition haben mit ihrer Einigung vom 20. Januar immerhin die Grundlage dafür geschaffen, sich am eigenen Schopf aus dem Sumpf zu ziehen. Gleichzeitig werden die Karten in der Bildungspolitik der Koalition neu gemischt. Mit der von Bündnis 90/Die Grünen und ihrem Sprecher 1999 systematisch praktizierten Ruhe wird es vorbei sein müssen, will die Koalition sich nicht weitere bildungspolitische Schlappen einhandeln. Letztlich bleibt es aber dem Kanzler vorbehalten, die Scherben zu kitten, die nicht ohne sein Zutun entstanden sind. Ein Sachverständigenrat, in der die Koalitionäre und fachkundige Personen einzubinden sind, und der – beim Kanzler angesiedelt und dem Denkanstoß des Kanzlers folgend – alle rechtlichen und ökonomischen Grundfragen einer demokratischen Bildungsfinanzierung behandelt, die das Recht auf Bildung ausbauen hilft, könnte den Schaden durchaus noch produktiv wenden.
Dabei könnte sich zeigen, wie Bildungspolitik in der Wissensgesellschaft zur Gesellschaftspolitik wird. Nicht nur ist eine weitere Reform der Ausbildungsförderung schärfer in die strategischen Ziele Haushaltskonsolidierung, Steuerreform und Familienförderung einzubetten als bisher. Des weiteren folgen wesentliche Probleme aus mindestens drei verschiedenen Varianten von Ausbildungsfinanzierung und dem in römisch-kontinentaler Rechtstradition paternalistisch angelegten Unterhaltsrecht. Das Dogma "keine Änderung des Unterhaltsrechts", das auch die Reform der Ausbildungsförderung behindert hat, ist in europäischer Perspektive und in angelsächsisch-individualistischem Geist aufzulösen. Ein höher integriertes und harmonisiertes System einer elternunabhängigen Ausbildungsförderung für alle jungen Menschen ist auf differenzierte Eigenleistungen, staatliche Mittel und Finanzierungsanteile der Unternehmen zu stützen. Zum anderen ist die Ausbildungsförderung in ein umfassendes System der Bildungsfinanzierung einzubetten. Die Ideen des Bildungssparens und der Bildungsgutscheine, die der "Sachverständigenrat Bildung" der Böckler-Stiftung lanciert hat, sind in die Debatte ebenso einzubeziehen wie die Bildungskonten des Mainzer Kultusministers Zöllner. Die beträchtlichen Finanzvolumina einer künftigen Bildungsfinanzierung dürften von einer Bildungsbank flexibler und zielgenauer zu bewegen sein als von der staatlichen Administration. Schließlich steht die föderale Mischfinanzierung beim BAföG und beim Hochschulbau durch Bund und Länder auf dem Prüfstand, ebenso wie die Verteilung der Kosten und Benefits für die Länder durch die studentische Mobilität.
Vielleicht hat der Kanzler ja auch nur sagen wollen, daß die Reformer in SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu kurz gesprungen sind.
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Christian Schwägerl, "Abgeordnete Bulmahn schwindelt – Gutachten über Bafög-Reform ,existiert nicht’", Berliner Zeitung, 19.1.00. Schwägerl irrt!
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Matthias Berninger: Vom einheitlichen Sockel zum existenzsichernden Ausbildungsgeld.