Holger Backhaus-Maul
Vergleicht man die US-amerikanische mit der deutschen Armutspolitik, so wird deutlich, daß die US-amerikanische Gesellschaft mit der Welfare-Reform ihre sozialen Hilfen für Arme einschneidend reduziert und die Bezugsdauer begrenzt, während derzeit in Deutschland intensiv darüber diskutiert wird, das Leistungsniveau der Sozialversicherungen abzusenken und das soziale Sicherungssystem durch Formen einer Grundsicherung armutsfest zu machen<D>.
Mit dem "Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act" von 1996 hat die Armutspolitik in den USA einen "radikalen" Bruch erlebt, der – auch wenn es zunächst paradox klingen mag – zugleich eine armutspolitische Kontinuität zum Ausdruck bringt. In den USA wurden Sozialhilfeleistungen immer unter den Bedingungen einer die Gesellschaft dominierenden Erwerbsorientierung gewährt. Dementsprechend hoch ist seit jeher die Betonung der Pflicht zur Erwerbsarbeit für die Empfänger öffentlicher Sozialhilfeleistungen. Mit der programmatischen Ankündigung von William J. Clinton im Präsidentschaftswahlkampf "to end welfare as we know it" und der entsprechenden Neuregelung der Sozialhilfe im Jahre 1996 gibt es – und darin besteht die gravierende Änderung – in den USA keinen bundesweit einheitlichen und zeitlich unbegrenzten Rechtsanspruch auf Sozialhilfe mehr (vgl. einführend Hartmann 1999 sowie weiterführend Brodkin 1999 und Stangler 1999 sowie Gebhardt 1997, 1998).
Nachdem erste Erfahrungen mit der Welfare-Reform gesammelt werden konnten, stellt sich die Frage, ob die weitgehende Kompetenzübertragung auf die einzelnen Bundesstaaten, die Befristung des Sozialhilfebezuges und die Strategien zur Integration von Sozialhilfeempfängern in den Erwerbsarbeitsmarkt nachhaltig zur Lösung von Armutsproblemen beitragen? Im folgenden sollen zunächst einige Besonderheiten des sozialen Sicherungssystems der USA, insbesondere die hier interessierenden sozialen Hilfen, skizziert und kritisch hinterfragt werden.
Sozialversicherungen und soziale Hilfen
Öffentliche und private Absicherung In den USA gibt es kein umfassendes und existenzsicherndes soziales Sicherungssystem. Ein nennenswerter Bevölkerungsteil ist nicht in das staatliche Sicherungssystem integriert und selbst für diejenigen Bevölkerungsgruppen, die öffentliche Sozialleistungen erhalten, sind diese Leistungen allein weder bedarfsdeckend noch existenzsichernd (vgl. Murswieck 1998). Somit überrascht es auch nicht, daß – im Vergleich zu Deutschland – die Sozialleistungsquote der USA deutlich niedriger ausfällt (vgl. Schmidt 1998). Bei einer derartigen Bewertung der nationalen Sozialleistungen und -ausgaben ist aber zu bedenken, daß die Absicherung sozialer Risiken in den USA – im Unterschied zur Situation in Deutschland – größtenteils privat erfolgt. In diesem Zusammenhang sind etwa private Versicherungen sowie Formen der privaten "Vermögens"bildung zu nennen. Hinzu kommt, daß sich Bürger in stärkerem Maße als in Deutschland als Freiwillige sozial engagieren und eine Vielzahl gemeinnütziger Organisationen soziale Dienste und Leistungen anbietet (vgl. Joas 1993, Mutz 1999). Private Vorsorge und privates Engagement stehen folglich in den USA im Mittelpunkt der individuellen Absicherung gegen soziale Risiken, während öffentliche Sozialleistungen eine – notwendige – Ergänzung darstellen.
Versicherungen Das soziale Sicherungssystem der USA läßt sich vereinfachend in Versicherungen und Hilfen unterscheiden (vgl. Eichenhofer 1990, Murswieck 1998, Seeleib-Kaiser 1993). Die Renten- und die Krankenversicherung für Ältere bilden den Kern des nationalen US-amerikanischen Sozialversicherungssystems. Die Rentenversicherung gewährleistet keine Status-, sondern allenfalls eine Grundsicherung. Da die Rentenversicherung – wie in Deutschland – aus Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen finanziert wird und über 90 Prozent der Erwerbstätigen dort versichert sind, erfreut sie sich einer hohen politischen Akzeptanz. Die Absicherung des Krankheitsrisikos erfolgt in den USA in der Regel durch den Abschluß einer privaten Krankenversicherung, da es mit Ausnahme der Krankenversicherung für Ältere (Medicare), keine gesetzliche Krankenversicherungspflicht gibt. Das Fehlen einer Krankenversicherungspflicht hat zur Folge, daß größere Bevölkerungsgruppen unzureichend oder gar nicht versichert sind. Diese Versicherungslücke wird auch nicht durch die basalen medizinischen Leistungen im Rahmen des entsprechenden Sozialhilfeprogramms (Medicaid) geschlossen. Gleichwohl sind die öffentlichen Krankenversicherungsleistungen (Medicare und Medicaid) als armutspräventive Maßnahmen von erheblicher Bedeutung. Als weitere Sozialversicherungen sind die Arbeitslosen- und die Unfallversicherung wichtig, die aber in die Gesetzgebungskompetenzen der einzelnen Bundesstaaten fallen, so daß es in den USA in diesen Sozialversicherungszweigen keine einheitlichen nationalen Standards gibt (einführend Murswieck 1998, grundlegend Eichenhofer 1990).
Soziale Hilfe Die sozialen Hilfen sind ein wesentlicher Bestandteil des sozialen Sicherungssystems der USA. Im Unterschied zur deutschen Sozialhilfe setzen sie sich aus einer Vielzahl von Bundes-, Länder- und Kommunalprogrammen zusammen, die immer wieder erheblichen politischen Einflußnahmen unterliegen. Im Kern handelt es sich um vier national gültige, bedarfsgeprüfte, steuerfinanzierte und zielgruppenbezogene Sozialhilfeprogramme, die – im Unterschied zum deutschen Bundessozialhilfegesetz – relativ häufig modifiziert werden:
-- Aid for Families With Dependent Children (AFDC): Dieses Programm gewährte bis 1996 finanzielle Leistungen für bedürftige Familien mit Kindern; es handelte sich bei den Leistungsempfängern um alleinerziehende Mütter. Dieses Sozialhilfeprogramm stand im Mittelpunkt der Sozialhilfereform und wurde durch das umstrittene Programm Temporary Assistance for Needy Families (TANF) abgelöst.
-- Im Rahmen des Supplement Security Income (SSI) werden finanzielle Mittel für bedürftige alte und für behinderte Menschen bereitgestellt.
-- Das Food-Stamps-Programm stellt Lebensmittelhilfen für bedürftige Familien bereit.
Medicaid gewährleistet eine minimale Krankenversorgung für Arme.
Vergleicht man diese vier Sozialhilfeprogramme anhand ihres finanziellen Volumens, so wurden im Jahre 1992 für AFDC, SSI und Food-Stamps schätzungsweise jeweils nur rund ein Fünftel bis ein Viertel der für das Medicaid-Programm notwendigen Mittel ausgegeben. Diese nationalen Sozialhilfeprogramme werden durch zusätzliche Sozialhilfemaßnahmen der einzelnen Bundesstaaten und Kommunen ergänzt und durch steuerpolitische Maßnahmen wie den Earned Income Tax Credit, also Steuerermäßigungen für erwerbstätige, aber einkommensschwache Familien (working poor<D>), flankiert. Betrachtet man die Leistungsseite dieser Programme, so ist aber festzuhalten, daß die sozialen Hilfen weder bedarfsdeckend noch existenzsichernd sind, so daß die Mehrzahl der LeistungsempfängerInnen in den USA unterhalb der offiziellen Armutgrenze lebt (weiterführend Hanesch 1997).
Trotz dieser eher geringen und lückenhaften Leistungen waren die sozialen Hilfe immer wieder Gegenstand restriktiver politischer Strategien. Die Gründe hierfür sind vielschichtig. Nicht zuletzt aber sind steuerfinanzierte soziale Hilfen ohne verbindliche Gegenleistungen in einer erwerbszentrierten Gesellschaft immer wieder Gegenstand politischer Auseinandersetzungen und populistischer Anfeindungen – bis hin zur Diskriminierung der Betroffenen als "unwürdige" Arme (vgl. Katz 1989). Die Kritik an den sozialen Hilfen mündete 1996 in die Welfare-Reform, die im wesentlichen auf eine Beendung des unbefristeten Rechtsanspruches auf Leistungen im Rahmen der Aid for Families With Dependent Children (AFDC) und auf deren Ersetzung durch die befristeten Hilfen für bedürftige Familien (Temporary Aid for Needy Families/TANF) abzielte. Daneben hat die Welfare-Reform auch zur Folge, daß die Leistungen des Food-Stamps-Programms reduziert wurden.
Ende eines Rechtsanspruchs Die Welfare-Reform geht auf die Initiative der Clinton-Administration zurück, wurde von zahlreichen republikanischen und demokratischen Gouverneuren unterstützt und fand letztlich im Kongreß eine breite Zustimmung bei Republikanern und auch großen Teilen der Demokratischen Partei (vgl. Gebhardt 1997, Wieseman 1996). Die politischen Motive zur Initiierung und Unterstützung der Welfare-Reform sind dementsprechend heterogen. So wurde von seiten der Republikaner die Meinung vertreten, daß die Sozialhilfe gar nicht in der Lage sei, soziale Probleme zu lösen, sondern vielmehr "schädliche" soziale Abhängigkeiten schaffen würde. Sie kämpften mit anti-staatlichen Slogans ("big government") erstens für ein Ende der nationalstaatlichen Sozialhilfe und eine Kompetenzübertragung auf die einzelnen Bundesstaaten sowie zweitens für verhaltenssteuernde Maßnahmen, die SozialhilfeempfängerInnen, insbesondere die vielzitierten minderjährigen Mütter, wieder auf den "Pfad der Tugend" zurückbringen sollten. Die Clinton-Administration hingegen plädierte vor allem für eine Befristung der Sozialhilfe, staatliche Ausbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen sowie flankierende soziale Dienstleistungen, insbesondere zur Kinderbetreuung. Während sich die Clinton-Administration aus der Übertragung sozialhilferechtlicher Kompetenzen an die Bundesstaaten eine finanzielle und politische Entlastung erhoffte, sahen die Gouverneure – vor allem in den reicheren Nordstaaten der USA – in der Welfare-Reform eine Chance zur Erweiterung ihres armutspolitischen Entscheidungs- und Handlungsspielraumes.
Mit dem 1996 verabschiedeten "Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act" erfolgte eine weitgehende Abtretung der sozialhilferechtlichen Kompetenzen des Bundes an die Einzelstaaten. Die Welfare-Reform hat zur Folge, daß aus einem bundesweiten Rechtsanspruch auf soziale Hilfen eine zeitlich begrenzte und von Bundesstaat zu Bundesstaat unterschiedlich ausgestaltete Überbrückungshilfe zur Integration in den Erwerbsarbeitsmarkt geworden ist (vgl. Gebhardt 1997). Der Bund stellt den Einzelstaaten Sozialhilfebudgets zur Verfügung, als deren Berechnungsgrundlage die Sozialhilfeausgaben des Jahres 1994 gelten. Die Einzelstaaten sind dazu verpflichtet, ergänzend lediglich 75 Prozent ihrer AFDC-Ausgaben des Jahres 1994 bereitzustellen. Ansonsten verfügen die Einzelstaaten über weitreichende Entscheidungskompetenzen bei der Festsetzung von Bedürftigkeitskriterien, der Verhängung von Sanktionsmaßnahmen gegen "unwürdige" SozialhilfeempfängerInnen, der Einrichtung von Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen sowie der Schaffung flankierender sozialer Dienste (siehe am Beispiel des Bundesstaates Illinois Chicago Tribune vom 3. November 1999). Selbst bei der Entscheidung über die Befristung des Sozialhilfebezuges können die Bundesstaaten einerseits die Höchstbezugsdauer von maximal fünf Jahren absenken und andererseits aber auch bis zu 20 Prozent der LeistungsempfängerInnen länger als fünf Jahre fördern.
Unter diesen Bedingungen überrascht es nicht, daß die Welfare-Reform angesichts einer ausgesprochen günstigen Wirtschaftsentwicklung bereits nach zwei Jahren zu einer deutlich sinkenden Zahl von Sozialhilfeempfängern geführt hat (vgl. The Economist vom 20. März 1999). So konnte die Clinton-Administration vermelden, daß 1998 im Bundesdurchschnitt bereits 35 Prozent der erwachsenen SozialhilfeempfängerInnen einer mindestens zwanzigstündigen Erwerbsarbeit nachgegangen seien oder zumindest an einer Arbeitsvorbereitungsmaßnahme teilgenommen hätten (vgl. Chicago Tribune vom 1. August 1999). Im Bundesstaat Wisconsin, der als Vorreiter der Welfare-Reform gilt, liegt diese Quote sogar bei über 55 Prozent (weiterführend DeParle 1997, iwd 1997, Massing 1999). Diese schnellen Erfolge provozieren aber auch kritische Nachfragen. Die Integration von Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt erfolgte bisher unter günstigen wirtschaftlichen Bedingungen; Aussagen über die zukünftigen Erwerbschancen von Sozialhilfeempfängern lassen sich daraus noch nicht ableiten. Auf jeden Fall aber – so Robert Solow (ders. 1998) – ist es zweifelhaft, ob der Arbeitsmarkt überhaupt alle erwerbsfähigen und in der Regel unzureichend qualifizierten SozialhilfeempfängerInnen aufnehmen kann. Das überdurchschnittliche Engagement einzelner Bundesstaaten, die vermehrt Ausbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen sowie ergänzende soziale Dienste für Sozialhilfeempfängerinnen anbieten, ist häufig nicht mehr als der späte Versuch, eklatante Defizite des öffentlichen Bildungswesens zu kompensieren.Und dort, wo es in nennenswertem Umfang zu einer Integration von Sozialhilfeempfängern in den Arbeitsmarkt kommt, hat dieses – im Sinne einer Lohnkonkurrenz – eine Verschlechterung der an sich schon prekären Einkommenssituation der unteren Lohngruppen, insbesondere der working poor, zur Folge. Kommt es aber zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation der USA, so weisen KritikerInnen der Welfare-Reform darauf hin, daß die ehemaligen SozialhilfeempfängerInnen als erste von Entlassungen betroffen sein werden.
Zukunft der Armutspolitik
In den USA haben die politischen Auseinandersetzungen unter den Bedingungen eines schwach institutionalisierten Sozialstaates zu einer Radikalisierung der Armutspolitik und mit dem Ende des Rechtsanspruches auf soziale Hilfen und der Befristung der Leistungsgewährung zu einschneidenden rechtlichen Veränderungen geführt. Dabei ist aber zu bedenken, daß die US-amerikanische im Unterschied zur deutschen Sozialpolitik mit befristeten Programmen arbeitet, die relativ schnell veränderbar sind. Damit kann US-amerikanische Armutspolitik einerseits flexibler auf aktuelle Bedarfe reagieren, andererseits ist professionelle Sozialarbeit damit aber auch in viel stärkerem Maße einer politischen Dauerbeobachtung und Einflußnahme ausgesetzt.
Im Mittelpunkt der politischen Diskussion über die Welfare-Reform stehen nicht die Rechte von Leistungsnehmern, sondern vielmehr deren Pflichten zur Gegenleistung bei der Inanspruchnahme von steuerfinanzierten Leistungen. Mit der Welfare-Reform wird das Wechselverhältnis zwischen Rechten und Pflichten einseitig zugunsten von Gegenleistungen für öffentliche Sozialhilfen aufgekündigt, wobei der öffentliche Pflichtdiskurs mit seinem ausgeprägten Paternalismus an – in Deutschland längst vergangene – Fürsorgetraditionen und tradierte Normalisierungsvorstellungen erinnert. Wer öffentliche Sozialleistungen in den USA in Anspruch nimmt, von dem erwartet die Mehrzahl der SteuerzahlerInnen einen "normalen" Lebensstil, worüber aber – angesichts der sozialkulturellen Heterogenität der USA – nicht leicht ein Konsens zu erzielen sein dürfte.
Zum jetzigen Zeitpunkt wirft die Welfare-Reform immer noch eher Fragen auf, als daß sie hinreichend verläßliche Antworten gibt (vgl. Brodkin 1999, Stangler 1999):
a) Was geschieht bei fortdauernder wirtschaftlicher Prosperität und hoher Arbeitskräftenachfrage mit denjenigen, die unter den Bedingungen der Befristung des Sozialhilfebezuges den Übergang in die Erwerbstätigkeit trotzdem nicht schaffen?
b) Wenn sich das Ende der wirtschaftlichen Prosperität abzeichnet, werden erfahrungsgemäß die gering qualifizierten ehemaligen SozialhilfeempfängerInnen mit zu den ersten gehören, die entlassen werden. Was geschieht dann mit den erwerbslosen ehemaligen Sozialhilfeempfängern, wenn Sozialhilfeleistungen nicht existenzsichernd sind oder sie ihren insgesamt auf zwei bis maximal fünf Jahre begrenzten Anspruch auf Sozialhilfe bereits ausgeschöpft haben?
Die unterschiedlichen politischen Präferenzen in den USA und in Deutschland erklären sich insbesondere aus dem traditionsreichen institutionellen Entwicklungspfad der jeweiligen Gesellschaft, der sich nachhaltig auf die zukünftige Ausgestaltung der sozialen Hilfen auswirkt. Damit stellt sich die politische und wissenschaftliche Grundsatzfrage, ob Sozialpolitik und -ausgaben wirtschaftliche Entwicklungen behindern oder ob ein zeitgemäßes soziales Sicherungssystem nicht vielmehr wirtschaftliche Entwicklungen begünstigt? Soziale Sicherung, inklusive sozialer Hilfen, eröffnet Gesellschaften die notwendige institutionelle Flexibilität, um sich am Weltmarkt erfolgreich behaupten zu können – lautet die vorläufige Antwort von Elmar Rieger und Stephan Leibfried (1999), –, eine begründete Annahme, an deren Realitätstest wir in den nächsten Jahren teilhaben werden.
Literatur:
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Brodkin, Evelyn Z. (1999): The Politics of Welfare-Reform. Is Relief in Sight?, in: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.), a.a.O.
Chicago Tribune, 1.8.99, Welfare Report Shows Some Getting Jobs, S. 6
Chicago Tribune, 3.11.99, Funds Saved on Welfare Give State Hard Choice, S. 1-2
DeParle, Jason (1997): It Takes a Village to Reform Welfare, in: The New York Times Magazine, 24.8.97, S. 32-61
Eichenhofer, Eberhard (1990): Recht der sozialen Sicherheit in den USA, Baden-Baden
Gebhardt, Thomas (1997): "Ending welfare as we know it": Die US-amerikanische Sozialhilfereform 1993-1996, ZeS-Arbeitspapier 2/1997, Bremen: Zentrum für Sozialpolitik an der Universität Bremen
Gebhardt, Thomas (1998): Arbeit gegen Armut. Die Reform der Sozialhilfe in den USA, Opladen
Gebhardt, Thomas; Jacobs, Herbert; Leibfried, Stephan (1999): Sozial(hilfe)politik in Deutschland und den USA. Ein Vergleich der nationalen politischen Thematisierung, in: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.), a.a.O.
Hanesch, Walter (1997) Armut und Sozialhilfe in den USA, in: WSI-Mitteilungen 50, Heft 4, S. 266-279
Hartmann, Helmut (1999): Die Grundzüge der Sozialhilfereform und ihre sozialpolitischen Konsequenzen, in: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.) 1999, a.a.O.
iwd (1997): Sozialhilfe in den USA, Heft 51-52, S. 2
Joas, Hans (1993): Gemeinschaft und Demokratie in den USA. Die vergessene Vorgeschichte der Kommunitarismus-Diskussion, in: Micha Brumlik, Hauke Brunkhorst (Hrsg.): Gemeinschaft und Gerechtigkeit, Frankfurt, S. 49-62
Kaltenborn, Bruno (1998): Von der Sozialhilfe zu einer zukunftsfähigen Grundsicherung, Baden-Baden.
Katz, Michael B. (1989): The Undeserving Poor. From War on Poverty to the War on Welfare, New York
Massing, Michael (1999): The End of Welfare?, in: The New York Review of Books 66, 15, S. 22-26
Murswieck, Axel (1998): Sozialpolitik der USA: ein Weg für die Zukunft?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte<D> 46, Heft 19, S. 33-45
Mutz, Gerd (1999): Das Ende der Treck-Kultur, in: Ulrich Beck (Hrsg.), Schöne neue Arbeitswelt, Frankfurt/New York, S. 190-207
Rieger, Elmar; Leibfried, Stephan (1999): Wirtschaftliche Globalisierung und Sozialpolitik. Zur Analyse eines Wechselverhältnisses am Beispiel der USA, in: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.) 1999, a.a.O.
Schmidt, Manfred G. (1998): Sozialpolitik: Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Opladen
Seeleib-Kaiser, Martin (1993): Amerikanische Sozialpolitik – Politische Diskussionen und Entscheidungen in der Reagan-Ära, Opladen
Solow, Robert M. (1998): Work and Welfare, Princeton
Stangler, Gary (1999) Shock to the System: The Welfare-Reform Experience, in: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.) 1999, a.a.O.
The Economist, 20.3.99, The Crunch Comes for Welfare-Reform, S. 29-30
Bei dem Artikel handelt es sich um einen überarbeiteten Abschnitt aus der Einleitung des folgenden Buches: Holger Backhaus-Maul (Hrsg.), Ende eines Rechtsanspruchs. Die <192>Welfare-Reform<169> in den USA als Vorbild, Frankfurt/M., Eigenverlag des Deutschen Vereins für öffentlichte und private Fürsorge, 1999. <196> email: backhaus-maul@paedagogik.uni-halle.de