Liberalismus.
Eine anregende Theorie für grüne Sozialpolitik?

Andrea Fischer

Für eine grüne Sozialpolitikerin bietet der Liberalismus sich nicht eben als naheliegender theoretischer Bezugspunkt an. Zumal für jemand aus meiner Generation, die von dreizehn Jahren FDP-Politik mit radikal antisozialstaatlicher Attitüde geprägt ist.

Gleichwohl gebietet es die intellektuelle Redlichkeit, sich der Frage zu stellen, ob sich eine politische Theorie je nach Opportunität als Steinbruch gebrauchen läßt - für die Meinungsfreiheit kommt der Liberalismus mir gerade recht, in der Sozialpolitik ist er ein Instrument des Gegners? Die Frage, ob Liberalismus eine Bezugspunkt für grüne Politik sein könne, soll daher Anlaß sein, eine Neubesichtigung liberalen Gedankenguts zu versuchen. Kann liberale Theorie anregend für die aktuellen sozialpolitischen Fragen sein? Ist die neoliberale marktradikale Meinungsführerschaft wirklich alles, was der Liberalismus heute noch zu bieten hat?

Zum "Untersuchungsgegenstand" habe ich dafür die beiden zentralen Elemente des Sozialstaats gewählt: die institutionelle Verankerung sozialer Sicherung sowie die persönlich praktizierte Solidarität. Schließlich möchte ich mich noch der - im Zusammenhang mit einer Diskussion des Liberalismus naheliegenden - Frage zuwenden, ob das marktwirtschaftliche Konzept fruchtbar für die zukünftige Gestaltung des Sozialstaats sein kann.

Sozialstaatliche Ordnung - auch aus liberaler Perspektive zu rechtfertigen?

Angesichts der großen Reichweite der Sozialversicherungssysteme in Deutschland ist es nicht verwunderlich, daß dieses institutionelle Arrangement ein bevorzugtes Objekt neoliberaler Kritik ist. Allein die Tatsache der Zwangsmitgliedschaft ist bestimmten Liberalen ein Dorn im Auge, bedeute sie doch eine Beschneidung der Freiheit, selbst die Form der Absicherung gegen Risiken zu wählen. Daraus ziehen die marktradikalen Liberalen den Schluß, eine möglichst weitgehend private Absicherung sei anzustreben.

Auch wenn diese Position sich mit dem Mäntelchen der Modernität umgibt - eine solche Option würde schließlich einen Rückfall in vormoderne Sicherungsformen bedeuten. Am Rentensystem wird der Fortschritt für die Individuen am deutlichsten: Die gesetzliche Rentenversicherung auf hohem Leistungsniveau macht alte Menschen unabhängig von ihren Kindern, sie sind nicht auf deren Zahlungsfähigkeit und -bereitschaft angewiesen. In diesen Sinne ist der Sozialstaat Voraussetzung für individuelle Freiheitsrechte.1

Mit diesem Argument wird die Sozialversicherung gegen ihre liberalen Kritiker verteidigt. Aber ist sie auch mit liberalen Argumenten zu begründen? Jeremy Waldron, einer der wichtigen Vertreter des amerikanischen politischen Liberalismus, definiert Liberalismus als die Forderung nach der Rechtfertigung der sozialen Welt. Eine soziale und politische Ordnung ist, nach Waldrons Verständnis des Liberalismus, nur dann legitim, wenn sie auf der Zustimmung aller, die unter ihrer Herrschaft leben müssen, gründet.2

Aus diesem Postulat folgt unweigerlich die Frage danach, wie diese Zustimmung zu erlangen oder auszudrücken sei. Es würde zu weit führen, die entsprechende moralphilosophische Debatte hier auszubreiten. Für mein Argument möchte ich mich beziehen auf die von Waldron und auch von Rawls verwendete Konzeption der "hypothetischen Zustimmung". Danach ist eine gesellschaftliche Ordnung dann legitim, wenn sie nach Grundsätzen gestaltet ist, denen "freie und gleiche Menschen unter fairen Bedingungen zustimmen würden". Das heißt, der Akt der Zustimmung muß ein Minimum an rationaler Nachvollziehbarkeit erfüllen, damit er die Funktion der Legitimierung eines politischen Systems einnehmen kann.

Mit diesem Verständnis des Liberalismus möchte ich prüfen, ob die Sozialversicherungssysteme auf diese hypothetische Zustimmung bauen können. Claus Offe hat darauf hingewiesen, daß die Konstruktionsmerkmale der Sozialversicherungen "moralisch relativ anspruchslos" sind. Starke institutionelle Vorkehrungen verhindern das Eintreten zweier Situationen, die die Legitimität und Akzeptanz stark gefährden würden: Sowohl die Gefahr, daß trotz Beitragszahlung keine Leistung erfolgt, als auch die Gefahr, daß Leistungen an nicht berechtigte Personen gezahlt werden, besteht kaum. Die Konstruktion, die das verhindert, basiert auf der Pflichtversicherung, der notfalls staatlichen Defizitdeckung, dem Äquivalenzprinzip, der Bezogenheit auf Erwerbsarbeit, den Beitragsbemessungsgrenzen sowie der Staatsferne durch Beitragsfinanzierung und Selbstverwaltung. Die derart gestalteten Sicherungssysteme stellen daher nur sehr geringe Anforderungen an die Risikobereitschaft und die Solidarität. "Das System ist in geradezu idealer Weise kognitiv und moralisch anspruchslos: es macht es jedem Teilnehmer leicht, die subjektive Gewißheit zu hegen, daß er bekommt, was ihm zusteht - ebenso wie es die Gewißheit nährt, daß niemand etwas bekommt, das ihm nicht zusteht."3

Wir haben es hier also offenbar mit einem System zu tun, dessen Konstruktionsprinzipien seinen TeilnehmerInnen eine Zustimmung leichtmachen. Nach dem Konzept der hypothetischen Zustimmung können wir von einer starken Legitimation des Systems ausgehen, obwohl es schon lange von Menschen getragen wird, die nie eine Chance zur Erteilung einer tatsächlichen Zustimmung hatten.

@BODY ENG = Bis hierhin handelt es sich noch um eine intellektuelle Vergnügungsreise: der Versuch, die marktradikale Kritik an der Sozialversicherung mit Argumenten aus dem eigenen theoretischen Bezugsfeld zu schlagen. Der hier verwendete Bezug auf den politischen Liberalismus ist aber politisch sehr anspruchsvoll. Denn wer die Zustimmungsfähigkeit einer sozialen Ordnung in den Mittelpunkt seiner Erwägungen stellt, muß dieser Anforderung auch bei jeder Reformüberlegung gerecht werden.

Der Versuch, diesen Anspruch zu erfüllen, verlangt die Auseinandersetzung mit einer Reihe von Entwicklungen, die allesamt die Legitimität des Systems angreifen.

-- Die Konstruktionsprinzipien des Systems haben eine starke Normierungsfunktion. Einen Anspruch auf Leistung erwirbt nur, wer den Voraussetzungen insbesondere durch Erwerbstätigkeit entspricht. Durch die feministische Debatte ist das dem System zugrundegelegte Leistungsverständnis radikal in Frage gestellt worden. Und auch wenn inzwischen Kindererziehungs- und Pflegezeiten eingeführt wurden, ist das System noch nicht weitgehend genug reformiert worden, um dem veränderten gesellschaftlichen Verständnis von Absicherung zu entsprechen. Mittlerweise kommt als weiterer Faktor für die Erosion der Legitimation hinzu, daß nach Jahren der Massenerwerbslosigkeit die Leistungsvoraussetzung "Erwerbstätigkeit" von immer weniger Menschen im erforderlichen Ausmaß erbracht werden kann.

-- Eine tiefe Verunsicherung der jungen Menschen über die langfristige Zukunft der sozialen Sicherung stellt eine der oben erwähnten Legitimationsgrundlagen in Frage: Wenn der Glaube schwindet, für die erbrachten Beiträge eine entsprechende Leistung zu erhalten, dann gerät die Zustimmung zum System in eine ernste Gefahr.

-- Eine Reform der Sozialversicherung wird von zwei Restriktionen eingehegt: Zum einen ist - insbesondere bei der Rentenversicherung - eine Ausweitung des zwischen Generationen umverteilten Geldbetrags kaum politisch durchsetzbar - schon heute erscheinen den Erwerbstätigen die abverlangten Leistungen als sehr hoch. Zugleich aber wachsen die Aufgaben der Sozialversicherungen in zweierlei Hinsicht: Zum einen wird durch den demographischen Wandel das Verhältnis zwischen Zahlenden und Empfängern verschoben. Zum anderen erfordert die Krise der Erwerbsgesellschaft eine Ausweitung der solidarischen Elemente in den Versicherungen, so daß das Risiko der Erwerbslosigkeit umfassend abgesichert bleibt. Diese Ausweitung der Umverteilungselemente nimmt dem System die "moralische Anspruchslosigkeit", so daß auch daraus eine Legitimationskrise erwachsen kann.

Politisch haben wir es hier mit einer außerordentlich verzwickten Situation zu tun: Einerseits wächst der Reformbedarf der Systeme dramatisch an, andererseits werden alle notwendigen Schritte die bisherigen Legitimationsgrundlagen der Sozialversicherungen angreifen.

Wer den politischen Liberalismus in dem Sinne ernst nimmt, daß jedes soziale Arrangement sich vor den kritischen Fragen der beteiligten Bürgerinnen zu rechtfertigen hat, der/die kann in einer solchen Situation nur danach suchen, die Zustimmung durch Reformen neu zu gewinnen. Eine Anpassung des tradierten Systems an neue Lebensmuster und veränderte ökonomische Bedingungen kann die Zustimmung der Menschen gewinnen, wenn sie deutlich macht, daß in dieser Absicherung individueller Lebensläufe gerade die Voraussetzungen für Freiheit geschaffen werden. Durch eine Ausweitung der Anspruchsvoraussetzungen müssen die Systeme schrittweise vom Leitbild einer bestimmten Form des Erwerbsstatus gelöst werden. Alle TeilnehmerInnen sollen mit sozialen Rechten ausgestattet werden - die Sozialversicherungen werden zu einer BürgerInnenversicherung.

Diese Reformen können nicht mehr nur auf hypothetischer Zustimmung gründen, sie sind auf tatsächliche Zustimmung angewiesen. Bislang sind die sozialstaatlichen Institutionen und ihre politischen Freunde davon ausgegangen, daß die Institutionen als solche nicht legitimationsbedürftig sind. Mit Verweis auf die Tradition und in reflexhafter Verteidigung gegen die marktradikale Kritik wurde der Status quo schöngeredet. Ich bin dagegen fest davon überzeugt, daß eine offene Debatte über beherzte Reformen größere Aussicht bietet auf eine Erneuerung der politischen Zustimmung zu den sozialstaatlichen Institutionen als eine Verweigerung der kritischen Überprüfung der Systeme.

Bürgerschaftliches Engagement - die beste Seite der liberalen Gesellschaft

Es gibt eine auch in grünen Kreisen weitverbreitete kulturpessimistische Kritik an der liberalen Gesellschaft, die ihren eigenen Zerfall produziere. Auch Grüne sind nicht gefeit vor dem naheliegenden Ruf nach Werten, die den sozialen Zusammenhalt wiederherstellen sollen. Nicht zuletzt deshalb erfreut sich der Kommunitarismus auch unter Grünen so großer Beliebtheit. Die (Rück-)Besinnung auf gemeinsame Werte soll den Zusammenhalt wieder herstellen, der durch eine liberale Gesellschaft mit den besagten "moralisch anspruchslosen" Sicherungssystemen verlorengegangen zu sein scheint.

Neben anderen haben nicht zuletzt Helmut Dubiel4 und Heiner Keupp darauf hingewiesen, daß es keine Veranlassung gibt, sich von den Traditionen der Aufklärung und der offenen Gesellschaft zu verabschieden. Keupp hat insbesondere darauf verwiesen, daß die These vom Zerfall der Gemeinschaft empirisch nicht haltbar, sondern vielmehr uninformiert über die soziologischen Veränderungen ist, denen die Bildung von Gemeinschaften und Gruppen in den vergangenen Jahren ausgesetzt war.5 Dies voraussetzend, soll im folgenden versucht werden, einige Anhaltspunkte für eine grüne Politik der Unterstützung bürgerschaftlichen Engagements zu entwickeln, die sich der liberalen Tradition verpflichtet fühlt.

Die grundlegende finanzielle Absicherung der BürgerInnen gegen die klassischen Risiken muß auch in Zukunft über große kollektive Systeme gewährleistet werden. Bürgerschaftliches Engagement kann nicht zum Ausfallbürgen für soziale Sicherungssysteme werden, die an ihre Umverteilungsgrenzen geraten sind. Dies hieße, die Leistungsfähigkeit kleiner Netze, von Gruppen und Selbsthilfepotentialen zu überschätzen.

Darüber hinaus gibt es ein gutes liberales Argument gegen eine radikale Verschiebung der Verantwortung für soziale Sicherheit auf kleinere Formen von Gemeinschaften, worauf Micha Brumlik hingewiesen hat. Da die Leistungsfähigkeit kleiner privater Gruppen weder rechtlich garantiert noch institutionell gegen Engpässe abgesichert ist, würde der erreichte Grad an sozialen Bürgerrechten damit gefährdet. Mehr noch, sie würde wieder zu einer neuen Abhängigkeit der Menschen von den Gruppen führen und damit eindeutig illiberale Wirkungen entfalten.6

Die soziale Gestaltung der Gesellschaft ist aber auf mehr angewiesen als die finanzielle Absicherung der allgemeinen Risiken. Sie braucht Menschen, die sich um andere kümmern, sich engagieren. Dieses Engagement ist für die Personen, die es praktizieren, ambivalent. Einerseits steckt darin ein großes emanzipatorisches Potential: Ich entscheide selbst über die Art der Hilfe und Unterstützung und habe mehr Einfluß auf die konkrete Form der sozialen Unterstützung. Am augenfälligsten wird dieser emanzipatorische Charakter bei der Selbsthilfebewegung, in der sich die Betroffenen zu ExpertInnen in eigener Sache machen und sich aus dem Klientenstatus befreien. Auf der anderen Seite ist es sowohl für die Erbringer als auch für die Empfänger der sozialen Leistungen eine große Anstrengung, der man sich zudem häufig nach einer einmal eingegangenen Verpflichtung nur noch schwer entziehen kann, selbst wenn die Überforderung offenkundig wird. In diesem Sinne warne ich vor einer romantischen Überhöhung der Solidaritätspotentiale, die in privatem Engagement stecken. Als Beispiel möchte ich auf die größte Selbsthilfebewegung im Lande verweisen: die privat Pflegenden. Die oft über Jahre andauernde schwierige und anspruchsvolle Pflegesituation läßt für nicht wenige die ursprüngliche Empathie für die pflegebedürftige Person in Unwillen und Abwehr umschlagen.

Es war gerade die Romantisierung und moralische Aufladung des "caritativen" Engagements, die einen angemessenen politischen Umgang damit verhindert hat. Wer sonntags warme Reden über die solidarische Kraft der Familie hält und sich montags nicht mehr für die erschöpfte Tochter interessiert, der zerstört die moralischen Grundlagen für persönliches Engagement. - Auf privates soziales Engagement zu setzen ist daher nicht eine Entlastung für die Sozialpolitik, sondern eine anspruchsvolle Aufgabe. Einige Beispiele:

-- Auch wenn es ein richtiger Ansatz der Pflegeversicherung ist, die Pflegepersonen sozial abzusichern - das allein reicht nicht aus, die Bedingungen für die in Haushalten erbrachte Pflege zu verbessern. Die Netze um die Pflegehaushalte müssen dichter werden. Sozialstationen und auch Altenheime müssen durchlässig gestaltet werden, so daß die Pflegepersonen sich auch auf weitere Hilfen stützen können. Bei genauem Hinsehen zeigt sich, daß hier bereits beträchtliche Phantasie entwickelt wird (ein Beispiel: die Möglichkeit der Unterbringung der Pflebedürftigen nur nachts, zur Entlastung von berufstätigen Pflegenden, die dann nur am Wochenende ganz zur Verfügung stehen müßten.) Dazu gehört auch die mit dem Rückgang der Lebensform der Hausfrauenehe immer dringlicher werdende Neugestaltung der Tarifverträge, so daß Freistellungen mit Rückkehrmöglichkeit selbstverständlicher werden.

-- Insbesondere im Gesundheitsbereich sind Selbsthilfegruppen ein großes Potential für Selbstbestimmung und Emanzipation vom Klientenstatus. Diese Gruppen aber vollkommen ohne jede Unterstützung zu lassen erschöpft deren Leistungsfähigkeit schließlich. Deshalb müssen die Krankenkassen, die ja auch von der Arbeit dieser Gruppen profitieren, zur finanziellen Unterstützung verpflichtet werden.

-- Ehrenamtliche Tätigkeit hat in den vergangenen Jahren ihr Gesicht grundlegend verändert. Hausfrauen, die aufgrund einer weltanschaulichen Orientierung im Rahmen der Wohlfahrtsverbände oder der Kirchen ehrenamtlich tätig sind, stellen einen immer kleineren Teil der Engagierten. Ein neues Verständnis von Ehrenamt hat sich entwickelt, in dem es auch legitim ist, die eigenen Bedürfnisse zu behaupten. Eine darüber informierte Politik muß die Bereitschaft zeigen, neue Formen der institutionellen Unterstützung solcher BürgerInnentätigkeit zu schaffen. Inzwischen mehren sich die Vermittlungsagenturen für ehrenamtliche Arbeit - dies weiter zu unterstützen und auch finanziell abzusichern, wäre ein wichtiges politisches Zeichen.

Es gibt sie also reichlich, die aktiven Menschen im Wohlfahrtsstaat. Und ich bin überzeugt, es können noch mehr werden. Die Politik kann ihren Teil dazu beitragen, durch Ermutigung, durch Unterstützung und durch eine selbstkritische Überprüfung, ob die gegebenen institutionellen Voraussetzungen dem gewandelten Verständnis bürgerschaftlichen Engagements gerecht werden. Eine der vornehmsten Aufgaben für eine Verwaltungsreform ist daher die Prüfung, ob die herrschenden Verwaltungsregeln nicht eine systematische Ausgrenzung unkonventionellen sozialen Handelns bewirken.

Eine liberale Sozialpolitik setzt daher auf die Fähigkeiten und den freien Willen der BürgerInnen. Wer die Menschen in ihren Potentialen stärkt, der kann auch auf die irrige Idee einer sozialen Dienstpflicht verzichten. Solidarität läßt sich nicht verordnen, wohl aber ermutigen.

Marktwirtschaft - unverzichtbar für eine moderne Sozialpolitik

Die Stärkung der Eigenverantwortung und Autonomie der Subjekte der Sozialpolitik wird gerade nicht über eine pauschale Verweisung auf finanzielle Eigenverantwortung zu erreichen sein. Dies wäre nur eine phantasielose Reprivatisierung sozialer Risiken, die das Ziel der wohlfahrtsstaatlichen Inklusion aufgibt.

Aber müssen wir damit schon von jeder liberalen, marktwirtschaftlichen Annäherung an das Feld des Sozialen Abstand nehmen? Ich sehe - unter der soeben skizzierten Prämisse - durchaus auch Chancen in einer neuen Sicht auf die Potentiale marktwirtschaftlichen Handelns im Sozialbereich. Dabei muß es um eine Kräftigung der Position der TeilnehmerInnen am Sozialstaat über marktorientierte Elemente gehen. Aus der Perspektive des "Empowerment" wäre zu untersuchen, welche Voraussetzungen dafür gegeben sein müssen oder zu schaffen wären. Ich will zwei Beispiele nennen:

-- Mit der Einführung von Pflegegeld hat die Pflegeversicherung Neuland in der paternalistischen deutschen Sozialpolitik betreten. Die Wahlmöglichkeit zwischen Pflege- und Sachleistungen gibt den Pflegebedürftigen größere Handlungsspielräume für eine selbstbestimmte Entscheidung über die Organisation ihrer Pflege. Die tatsächliche Wahlmöglichkeit wird zur Zeit durch den großen Unterschied zwischen Pflegegeld und -sachleistung noch zu stark eingeschränkt. Aber hier scheint eine neue Option auf, die im Ausland bereits mit "Klientenbudgets" verfolgt wird. Durch die Stärkung der Konsumentensouveränität können Pflege- und andere Unterstützungsbedürftige den Klientenstatus verlassen und zu Subjekten der eigenen Betreuung werden.

-- Aus Bürger - und Selbsthilfeinitiativen sind in den vergangenen Jahren vielfältige neue Dienste hervorgegangen, die die etablierten Anbieter produktiv verunsichert haben. Da aber solche Formen der neuen Organisation sozialer Dienstleistungen den Marktfreunden in der Regierungskoalition bislang im wahrsten Sinne nichts "wert" waren, führen sie immer noch - trotz teilweise großer Marktanteile - ein Schattendasein mit unzureichender finanzieller Ausstattung, oft aus Töpfen, die dafür nicht paßgerecht sind. Im Bundessozialhilfegesetz ist der bedingte Vorrang freigemeinnütziger Träger vorgesehen, aber in der Realität sind bislang nur die großen Wohlfahrtsverbände in den Genuß dieser bevorrechtigten Anbieterfunktion gekommen. Wer Subsidiarität, Autonomie und Selbstbestimmung als politische Leitbilder ernst nimmt und das innovatorische Potential nutzen will, der/die muß diese "neuen Träger" zu gleichberechtigten Teilnehmern machen. Schon eine Gleichbehandlung mit den Wohlfahrtsverbänden gäbe ihnen eine stärkere Marktposition.

Um es noch einmal klarzustellen: Eine ungebrochene Marktorientierung wäre im Bereich der sozialen Dienstleistungen verheerend, denn zu schwach ist die Position der Leistungsempfänger, also der Nachfrager. Es wäre allerdings lohnend, darüber nachzudenken, ob nicht der gesamte Bereich der Erbringung von sozialen Dienstleistungen in einem speziell regulierten Marktsegment angesiedelt werden sollte: Gemeinnützige, nicht gewinnorientierte Träger konkurrieren miteinander in einer "economie sociale". So soll sich die innovative Kraft verschiedener Anbieter entfalten können und die Kontrollfunktion der Marktkonkurrenz genutzt werden, aber zugleich ein ruinöser Wettbewerb auf Kosten der "KundInnen" verhindert werden.

Grüne als Liberale?

Es hat mich selber überrascht, wie viele Anregungen man aus einem Rückbezug auf liberale Theorien für eine moderne Sozialpolitik gewinnen kann, wenn man sich einmal von der marktradikalen Variante des Liberalismus gelöst hat. In dem hier skizzierten Sinne erscheint mir der Liberalismus als außerordentlich fruchtbar für die Konturen eines grünen Sozialstaatsprojekts.

Daraus zu schließen, Bündnisgrüne könnten nun auch in der Sozialpolitik das verschleuderte Erbe der FDP antreten, wäre voreilig. Bündnisgrüne Politik speist sich aus vielfältigen Quellen. Dazu gehört nicht zuletzt eine starke Wertorientierung, mit der der Liberalismus sich traditionell schwertut. Aber es muß ja nicht gleich ein neues Etikett sein - eine Erweiterung des Horizonts ist ja auch ein Fortschritt.

Der Artikel basiert auf einem Vortrag für den Kongreß "Liberalismus - neuer Bezugspunkt für grüne Politik?" der Hessischen Gesellschaft für Demokratie und Ökologie am 25.11.1995 in Frankfurt/M.

1 Vgl. dazu auch Ralf Dahrendorf, Der moderne soziale Konflikt, Stuttgart 1992, S. 60 ff.

2 Jeremy Waldron: Theoretische Grundlagen des Liberalismus, in: Bert van den Brink, Willem van Reijen (Hg.), Bürgergesellschaft und Demokratie, Frankfurt/M. 1995, S. 107-140.

3 Claus Offe: Akzeptanz und Legitimität strategischer Optionen in der Sozialpolitik, ZeS-Arbeitspapier Nr. 3/90, S. 7.

4 Helmut Dubiel, Nicht Entmutigung, sondern Ermutigung ist angesagt, in: Frankfurter Rundschau, August 1995

5 Heiner Keupp, Zerstört Indivdualisierung die Solidarität? Warnung vor repressiven Lösungen; in: Mathias Fechter (Hg.), Mut zur Politik. Gemeinsinn und politische Verantwortung, Frankfurt/M. 1995, S. 9-45.

6 Micha Brumlik, Der "Kommunitarismus", in: Christel Zahlmann (Hg.): Kommunitarismus in der Diskussion, Berlin 1992, S. 94-1001, hier S. 99.