Demokratie, Neoliberalismus und Neopopulismus

Lateinamerika: Folgt der "Dekade der Hoffnung" Instabilität und Autoritarismus? – Teil 1

Albert Sterr / Dieter Boris

Das politische und ökonomische Erscheinungsbild Lateinamerikas hat sich in den letzten Monaten gewandelt. Dominierte in Medien und Wissenschaft bis dahin der Eindruck relativ stabiler Demokratien, die sich trotz Problemen weiter konsolidieren, so werfen die gescheiterten Putschversuche in Ecuador und Paraguay, der Wahlschwindel in Peru sowie die Verschiebung der Urnengänge in Venezuela die bange Frage auf, ob das Pendel wieder in Richtung Autoritarismus zurückschlägt. Eine Zwischenbilanz der Demokratisierung – Tei1: Wie gefestigt ist die Demokratie?

Ist eine positive Diagnose zutreffend, wie sie die Demokratieforscher Juan Linz und Alfred Stepan äußern: "democracy has become the only game in town" (1996, S. 5), oder befindet sich die Demokratie "im Abstiegskampf", wie die FR leitartikelte (6.5.00), oder droht sie gar zu scheitern, wie der Generalsekretär der "Organisation Amerikanische Staaten" (OAS), Cesar Gaviría, in der OAS-Generalversammlung warnte (SZ, 6.6.00)? Stellen die Staatsstreichversuche in Venezuela (1992) und Paraguay (1996; 2000), die Präsidentenputsche ("autogolpes") in Peru (1992) und Guatemala (1993) oder die Wahlverschiebungen in Haiti (1999; 2000) und Venezuela nur historische Nachwehen einer an sich abgeschlossenen autoritären Phase dar? Was hat Fujimoris erschwindelter Sieg in Peru (2000) mit demokratischen Wahlen zu tun? Passen Massenerhebungen und Präsidentensturz wie in Brasilien (1993) und Ecuador (1997; 2000) in das Demokratisierungsschema? Wie weit stellt es der Zapatisten-Aufstand oder der anhaltende Bürgerkrieg in Kolumbien infrage? Welche Substanz und Qualität weisen Lateinamerikas demokratische Systeme auf, wenn durch Wahlen ermächtigte Präsidenten an Parlamenten vorbei per "Dekret" regieren, die Justiz alles andere als unabhängig und effizient ist und andere institutionelle und gesellschaftliche "checks and balances" sich allenfalls durch ihre Schwäche oder ihr Fehlen bemerkbar machen? Um von sozialen Grundsicherungen, die für alle Bürger zugänglich sind, ganz zu schweigen.

Was die Wirtschaft Lateinamerikas betrifft, so verwandelten sich die von akuter Schuldenkrise, Hyperinflation und massiver Kapitalflucht gebeutelten Ökonomien in den Achtziger- und Neunzigerjahren tief greifend. Nach der Durchführung von Schockprogrammen mutierten sie bis auf einige Ausnahmen zu weltmarktorientierten "emerging markets" mit geringer Inflation, relativ stabilen Währungen und mehr oder minder starken Wachstumsraten. Aber sind die makroökonomischen Daten auch bei genauerer Betrachtung noch so durchgängig positiv? Welchen sozialen, ökologischen und politischen Preis hat die Entstaatlichung der Wirtschaft? Ist die Wende hin zu Deregulierung und Weltmarktorientierung auch für die verarmten Bevölkerungsmehrheiten von Vorteil? Welche Wechselwirkungen gibt es zwischen der Wirtschaftsöffnung und der politischen Öffnung? Befördern sich die Ausrichtung des lateinamerikanischen Kapitalismus auf den globalen Wettbewerb und die politische Demokratie wechselseitig positiv, wie die deutschen Lateinamerika-Wissenschaftler mehrheitlich postulieren? Liegen die erwähnten Probleme darin begründet, dass die neoliberalen Wirtschaftsreformen "spät und halbherzig" begannen, wie etwa Barrios/Boeckh im Parlament (Nr. 21/00, S. 13) argumentieren, oder dass sie nicht entschieden genug durchgesetzt werden, wie das Handelsblatt (7.4.00) ausgerechnet Perus Staatschef Alberto Fujimori vorwarf? Oder stehen Demokratie und global orientierter Wirtschaftsliberalismus vielmehr in einem generellen Spannungsverhältnis, das unter bestimmten Umständen nicht nur in der Peripherie, sondern sogar in den Metropolen wieder in Richtung politischer Autoritarismus kippen könnte, wie Wilhelm Heitmeyer ausführt (FR, 6.5.00)?

Ausgehend von den aktuellen Realitäten sollen im Folgenden Hintergründe, Verlaufsformen und Varianten der Demokratisierung in Lateinamerika skizziert werden. Unsere Leitfrage ist, ob sich in Lateinamerika eine weitere institutionelle Festigung und inhaltliche Stärkung der Demokratie abzeichnet. Oder bildet sich ein neuer Politik-Typus heraus, eine jeweils spezifische Mischung demokratischer und autoritärer Elemente, die auf Grundlage elektoraler Prozesse und unter Bedingungen verschärfter sozioökonomischer Polarisierung zur Aushöhlung demokratischer Spielräume tendiert?

Wirtschaftsliberalismus und Demokratie im Rückblick

Mehr noch als in den europäischen Staaten des 19. Jahrhunderts bestand in den "jungen Nationen" des lateinamerikanischen Subkontinents seit ihrer Etablierung als unabhängige Republiken und vor allem seit ihrem Auftreten auf dem Weltmarkt ein Spannungs-, ja sogar ein Ausschlussverhältnis zwischen ökonomischem und politischem Liberalismus (im Sinne einer politischen Demokratie). Insbesondere die aus der Kolonialzeit fast unmodifiziert übernommene, extrem ungleiche Verteilung des Produktiveigentums und die stark hierarchischen Gesellschaftsstrukturen bildeten die Grundlage für "ausschließende autoritäre Regime". Diese folgten ihrerseits wiederum ökonomischen "Modellen, von denen die Reichen und Mächtigen am meisten profitierten. Die politische Macht war in superpräsidentiellen Regierungen konzentriert, die jeder ernsthaften Form von Rechenschaftspflicht entbehrten" (Karl, 2000: 153). Die im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts sich vollziehende Einbindung der lateinamerikanischen Staaten und Ökonomien in den rasch expandierenden Weltmarkt erfolgte daher in der Regel unter stark zentralistischen, autoritären Regimes, die ganz eindeutig als die exklusiven Repräsentanten der neuen freihändlerischen Exportoligarchien der entsprechenden Länder anzusehen waren. Allgemeine Wahlen, Respektierung von Menschen- und Grundrechten, Gewaltenteilung et cetera waren selbst in den fortgeschrittenen Staaten des "Cono Sur" erstmals während des Ersten Weltkriegs und danach gefordert und dann sukzessive in das bestehende Institutionengefüge eingebaut worden. Die Weltwirtschaftskrise (1929-1932) erzwang in vielen Staaten Lateinamerikas ökonomische Umorientierungen und Strukturveränderungen in Richtung auf Binnenmarktentfaltung und staatlich gestützte Industrialisierungsanstrengungen. Hierdurch wurden in einer Reihe von Ländern seit den Dreißiger- und Vierzigerjahren populistische Bewegungen und Herrschaftsregimes begünstigt, die nicht selten diese Wandlungsprozesse aktiv forcierten. Auf der politisch-sozialen Ebene kam es dabei zu einer gewissen Demokratisierung und Inklusion bislang ausgeschlossener, großer Bevölkerungsteile der Unterschichten, allerdings unter politisch und ökonomisch nichtliberalen oder gar antiliberalen Bedingungen. Die Ideologie des Freihandels war in Lateinamerika weithin als Herrschaftsdiskurs der Oligarchie und ihrer Technokraten verpönt, die ökonomischen liberalen Mechanismen im Inneren und nach außen wurden nach dem Schock der Weltwirtschaftskrise nicht zu Unrecht für die Zustände der Unterentwicklung, Abhängigkeit und der ungleichen Entfaltung der Produktivkräfte sowie des kulturellen Niveaus verantwortlich gemacht. Die demokratischen und sich liberalisierenden Regimes der Fünfziger- und Sechzigerjahre blieben nicht lange bestehen, da die Forderungen mobilisierter Massen zunehmend mit den entsprechenden Akkumulationszwängen und nun bedrohten Herrschaftspositionen konfligierten. Die Etablierung von Militärdiktaturen seit den Sechziger- und verstärkt seit den Siebzigerjahren unterstrich noch einmal die historische Disjunktion von ökonomischem Liberalismus und politischer Demokratie, zumindest unter den gesellschaftlichen Bedingungen, wie sie in Lateinamerika vorherrschten.

Damit geriet die bis dahin dominante soziologische und politologische Modernisierungstheorie, wie sie seit den Fünfzigerjahren vor allem von US-Wissenschaftlern vertreten und auch in Lateinamerika breit rezipiert worden waren, ins Wanken. Insbesondere die Ende der Fünfzigerjahre von S. M. Lipset begründete und seither häufig wiederholte und variierte Auffassung, wonach Marktwirtschaft und kapitalistische Entwicklung einerseits und politische Demokratie – getragen vor allem von starken, mittlerweile entstandenen Mittelschichten – andererseits sich wechselseitig positiv befördern und festigen, konnte wenig zur Erklärung der Etablierung von Militärdiktaturen (in Brasilien, Argentinien, Chile und Uruguay beispielsweise) im Laufe der Sechziger- und Siebzigerjahre beitragen; denn gerade in diesen Ländern waren die Lipset’schen Bedingungen ("social requisites"), wie etwa deutliches ökonomisches Wachstum, Ausdehnung der Mittelschichten et cetera, durchaus realisiert gewesen. Die in dieser realen wie theoriegeschichtlichen Konstellation vom argentinischen Politikwissenschaftler G. O’Donnell entwickelte Theorie des "bürokratisch-autoritären Staats" (1973) vertrat umgekehrt die These, dass zunehmende Schwierigkeiten im kapitalistischen Akkumulationsprozess die demokratischen politischen Artikulationsmöglichkeiten fast zwangsläufig einengten und zu "diktatorischen Lösungen" drängten, an denen die Mittelschichten (oder Teile daraus) aktiv oder passiv beteiligt waren (vgl. dazu im Überblick: Thompson, 1999: 14 ff.). Aus heutiger Sicht kann die Lipset’sche Modernisierungs- und Demokratisierungstheorie als tendenziell naiv und gesellschaftsblind kritisiert werden, obwohl sie merkwürdigerweise von der Mehrheit der deutschen Sozialwissenschaftler, die sich gegenwärtig mit derartigen Fragen befassen, in ähnlicher Form reproduziert wird. Der theoretische Ansatz O’Donnells muss dagegen als realitätsnäher für bestimmte Konstellationen eingestuft werden. Allerdings ist vor vereinfachenden  Interpretationsansätzen zu warnen, die eine völlige Entsprechung oder Nicht-Entsprechung von kapitalistischer Entwicklung und formaler Demokratie in Lateinamerika behaupten. Vielmehr wird man die zwischen diesen beiden Polen "vermittelnden Variablen" und "Faktoren", wie etwa ein bestimmtes Institutionengefüge, besondere Sozialstrukturen, spezifische historische Traditionen in eine Erklärung des jeweiligen Wechsel- und Spannungsverhältnisses zwischen ökonomischer Entwicklung und politischen Herrschaftsformen einzubeziehen haben (Starr/Oxhorn, 1999: 4).

Die doppelte Öffnung der Achtziger- und Neunzigerjahre

Seit Ende der Siebziger- und zu Beginn der Achtzigerjahre kam es wiederum zum Rückzug/Abtreten der Militärregierungen und zur Redemokratisierung der politischen Systeme. Paraguay und Chile waren 1989/90 die letzten Fälle dieses praktisch alle lateinamerikanischen Länder erfassenden Prozesses, der im Übrigen auf unterschiedliche Faktoren (Abwirtschaftung der Militärregimes, wachsende Unzufriedenheit größerer Bevölkerungssegmente, Veränderung der internationalen Konstellation etc.) zurückging. Parallel zu diesen tief greifenden Veränderungen im politischen System setzte im Gefolge und unter Ausnutzung der ebenfalls nahezu alle Länder berührenden Schuldenkrise eine neoliberale Umstrukturierung und Öffnung der lateinamerikanischen Ökonomien ein. Aber schon der Umstand, dass zwischen diesen beiden Prozessen keine vollständige zeitliche Kongruenz bestand, verweist auf deren jeweilige, relative Selbstständigkeit.

Das zeitliche Verhältnis zwischen dem Beginn der neoliberalen, ökonomischen "Reformen" und der politischen Liberalisierung beziehungsweise Demokratisierung in Lateinamerika war für die einzelnen Ländergruppen recht unterschiedlich: In den Fällen Chiles und Uruguays wurden die neoliberalen Schockmaßnahmen unter der Ägide der Militärdiktaturen ab Mitte der Siebzigerjahre durchgeführt; eine Demokratisierung erfolgte erst wesentlich später (Uruguay 1985, Chile 1989/90), wobei allerdings zentrale Elemente der wirtschaftspolitischen neoliberalen Orientierung auch von den demokratischen Regimes beibehalten wurden. Im Falle von Brasilien, Argentinien, Peru etwa erfolgte zuerst die politische Demokratisierung und dann, mit einem Abstand von circa zehn Jahren und nach dem Scheitern verschiedener "heterodoxer" Politikvarianten, die Hinwendung zu einer klar neoliberalen Politik. In anderen Fällen, wie zum Beispiel in Bolivien, verlief die politische Demokratisierung und ökonomische Liberalisierung fast gleichzeitig.

Neue neoliberale Wirtschaftspolitik

Der praktisch generellen Hinwendung zu neoliberalen Orientierungen in der Wirtschaftspolitik lag vor allem das Scheitern der Importsubstitutionspolitik unter lateinamerikanischen Bedingungen, die daraus resultierende Schuldenkrise sowie eine in Richtung auf Liberalisierung der Märkte verweisende internationale Strömung (Reagan- und Thatcher-Regierung seit Beginn der 80er-Jahre etwa) zugrunde.

Wachsende Handelsbilanzdefizite, hohe Inflationsraten und unausgeglichene Haushalte, geringe Investitionsquoten und schwache Produktivitätsentwicklung in der Industrie waren einige wesentliche Schwachpunkte der lateinamerikanischen, nach wie vor peripher-kapitalistischen Wirtschaften, die immer noch in starkem Maße von Rohstoffexporten, Zufuhr ausländischen Kapitals und fortgeschrittener Technologie abhängig waren. Im Gefolge der Schuldenkrise, teilweise angeschoben durch äußeren Druck (IWF, Gläubigerländer), teilweise infolge interner Veränderungen der Kräfteverhältnisse zugunsten export- und weltmarktorientierter Kapitale ermöglicht, wurde fast überall – mehr oder minder – vollständig der als "Konsens von Washington" Berühmtheit erlangende Katalog von neoliberalen Maßnahmen durchgesetzt: Haushaltsausgleich, restriktive Geld- und Kreditpolitik, Lohnstopp, Liberalisierung der Preise im Inneren, Öffnung der Ökonomien nach außen, unter anderem durch weit gehende Zollsenkung, Privatisierung staatlicher Unternehmen und Deregulierung der Arbeitsbeziehungen in Richtung auf Abbau schon erreichter arbeitsrechtlicher Sicherungen.

Angesichts der in den meisten Fällen noch ungleicher gewordenen Einkommens- und Vermögensverteilung, der krassen Unterversorgung mit Bildungs- und Gesundheitsdienstleistungen sowie sozialer Infrastruktur sprechen selbst Propagandisten der "neoliberalen Wende" von der Notwendigkeit einer "zweiten Reformphase". Die bisherigen Resultate dieses mittlerweile fast zehn Jahre zu vernehmenden Diskurses sind so bescheiden, dass man fast geneigt sein kann, ihm eine öffentliche Beruhigungs- oder Placebofunktion zuzuschreiben (mehr hierzu: Boris, 1998, Boris, 1999). Selbst die "Interamerikanische Entwicklungsbank" als neoliberale Wortführerin kommt in einem ihrer letzten Jahresberichte, der schwerpunktmäßig den Problemen der Ungleichheit in Lateinamerika gewidmet ist, nicht umhin festzustellen, dass nach wie vor Lateinamerika die Weltregion ist, in der die krasseste Ungleichheit in der Verteilung von Einkommen und Vermögen herrscht. Zwar gebe es einige wenige Länder, wie etwa Costa Rica, Uruguay und Jamaica, wo der Grad der Ungleichheit – gemessen am regionalen Standard – relativ gering sei. "Aber die Region umfasst viele Länder mit den höchsten Einkommensdifferenzierungen in der Welt: In Brasilien und Guatemala konzentrieren die obersten zehn Prozent der Bevölkerung fast 50 Prozent des Volkseinkommens bei sich, während die unteren 50 Prozent der Bevölkerung nur wenig mehr als 10 Prozent des Volkseinkommens für sich beanspruchen können. Noch wichtiger ist, dass dieses Problem keine sichtbaren Anzeichen der Verbesserung aufweist. Unsere besten Messungen zeigen, dass die Einkommensverteilung sich in den 70er Jahren verbesserte, sich während der 80er Jahre beträchtlich verschlechterte und seither während der 90er Jahre auf hohem Niveau stagniert" (Inter-American Development Bank 1998).

Zwischenbilanz der Demokratisierung

Meinungsumfragen fördern eine paradoxe Beurteilung der Demokratisierung Lateinamerikas zutage (The Economist 13.5.00, S. 56; FAZ, 23.5.00). Als politischem System wird der Demokratie heute eine hohe Legitimität zugeschrieben. Je nach Land ziehen es zwischen knapp 40 Prozent (Paraguay) und 84 Prozent (Uruguay) der Befragten im Prinzip jedem anderen System vor. Mit den konkret existierenden Parteien, Abgeordneten und ihrer Politik ist jedoch nur ein Drittel der Interviewten zufrieden. Zwei Drittel sind wenig oder gar nicht zufrieden. Die jüngste, zwischen Januar und März 2000 unter 18000 Personen in 17 Staaten durchgeführte Umfrage (Latinobarómetro) bestätigte im Wesentlichen die Ergebnisse der Vorjahre. Mit der anhaltenden Wertschätzung der Demokratie als System (im Durchschnitt 60 % Zustimmung, 17 % für autoritäres Regime) kontrastieren das geringere Vertrauen in zwischenmenschliche Beziehungen und die sinkende Zustimmung zu Privatisierungen (von 46% auf 35%). Die hohe und in vielen Fällen steigende Quote der Wahlenthaltungen, die Implosion jahrzehntelang dominanter Parteiensysteme wie in Peru oder Venezuela, der rasche Niedergang einst starker christdemokratischer Parteien in einer ganzen Reihe von Ländern, das Auftauchen neopopulistischer Präsidenten und aus dem Boden gestampfter Regierungsparteien quasi aus dem Nichts oder Massenproteste und Indígena-Aufstände sind unterschiedliche und sich teils widersprechende Ausdrucksformen dieser sich überlagernden Einstellungen.

Um den von Fall zu Fall unterschiedlichen Grad der demokratischen Konsolidierung feststellen zu können und Pauschalisierungen sowie Simplifizierungen zu vermeiden ist es sinnvoll, die Dimensionen demokratische Wahlen, rechtsstaatliche Verfasstheit, Respektierung der Grund- und Bürgerrechte sowie Verwirklichung sozialstaatlicher Rechte zu unterscheiden. Dass Letztere im Gros der Analysen weitestgehend ausgeblendet werden, braucht nicht weiter verwundern, wenn man den intellektuellen Zeitgeist in Rechnung stellt. Für unseren Zugang zum Demokratieproblem ist es jedoch entscheidend, gerade die sozialstaatliche Säule beziehungsweise ihr Zerbröseln in ihrer Wechselwirkung mit Wahl- und Bürgerrechten sowie dem Auftreten populistischer und halbautoritärer Strömungen zu diskutieren.

Was nun die Wahlprozesse betrifft, so sind bei der Durchsetzung eines mehr oder weniger transparenten Procederes bei freien, gleichen und geheimen Urnengängen in den letzten beiden Dekaden die größten Fortschritte festzustellen. Diese Globalthese scheint uns trotz der jüngsten Rückschläge in Peru, Venezuela und Haiti weiterhin gültig zu sein. Die Wahloptionen weisen in vielen Ländern Lateinamerikas eine größere Spannbreite auf als noch in den Achtzigerjahren. Auch auf Provinz- und Gemeindeebene werden die Inhaber von politischen Ämtern zumeist gewählt. Trotz Einschränkungen vor allem in Peru, aber auch Mexiko, Kolumbien, Venezuela oder Haiti, kann festgehalten werden, dass die elektoralen Prozeduren formaldemokratischen Maßstäben im Wesentlichen genügen. Dass gewählte Regierungen einander ablösen, ist mittlerweile die Regel. Offen autoritäre Varianten oder Versuche, Militärdiktaturen zu etablieren, sind heute – auch wegen mangelnder Unterstützung der US-Regierung und ihrer Verbündeten – schwächer, als noch in den Achtzigerjahren. Stattdessen hat eine kritische Öffentlichkeit (Nicht-Regierungs- und Massenorganisationen, Presse und TV), die über gute und schnelle internationale Kontakte verfügt, an Rückhalt gewonnen. In jüngster Zeit formierten sich in mehreren Ländern putschistische Strömungen, die jedoch verhältnismäßig isoliert blieben.

Die in vielen Fällen bescheidene Qualität der Parlamentsarbeit, die programmatische und organisatorische Schwäche der Parteien und Parlamentsfraktionen sowie die fehlende Qualifikation und klientelistische Demagogie vieler Abgeordneter stellen funktionale Probleme dar, welche der Qualität des Parlamentarismus abträglich sind. Hier setzen die Vorschläge regierungsnaher Wissenschaftler wie Detlef Nolte oder Günther Maihold sowie die Beratungsanstrengungen der parteinahen Stiftungen an (Maihold, 1996: 62-91). So ist Stärkung der Legislative für Nolte "im Rahmen eines funktionierenden Systems der Gewaltenteilung und Gewaltenkontrolle eines der zentralen Elemente für die Stärkung und langfristige Konsolidierung der Demokratie in der Region" (Nolte, 1999: S. 76). Ebenso in Richtung Verbesserung der "Struktur des Institutionen- und Parteiensystems" sowie der "Interaktionen zwischen diesen und den sozialen Kräften" zielt der bekannte Politikwissenschaftler Dieter Nohlen, der sich davon ähnlich wie in Chile eine Abfederung sozialer Härten und damit einhergehend eine Stabilisierung des politischen Systems verspricht (Nohlen, 1999: S, 266 ff.).

Der Papierform nach sind die Länder Lateinamerikas Rechtsstaaten mit demokratischen Verfassungen. Formelle Einschränkungen hierbei gibt es etwa in Chile, wo die Verfassung die Streitkräfte als Institution zum obersten Hüter der Verfassung definiert. In formeller Hinsicht sind generell problematisch die Rolle der Militärgerichtsbarkeit (z.B. können in Peru auch Zivilpersonen vor Militärgerichte gestellt werden, Militärs jedoch nicht vor Zivilgerichte, auch nicht für gewöhnliche Verbrechen), die Verquickung von Polizei und Armee, die Aufgabendefinition der Armee, die zum Teil weiterhin die Bekämpfung eines vage definierten "inneren Feindes" vorsieht, oder die Rolle der Geheimdienste. In mehreren Ländern wurde überdies die Straffreiheit der Militärs für begangene Verbrechen im "antisubversiven Kampf" höchstrichterlich abgesegnet. Ein eindeutiger Bedeutungsverlust des Militärs und dessen Rückzug aus der Politik, was Barrios/Boeckh als allgemeine Tendenz beschreiben, kann nur in einigen Ländern festgestellt werden. In anderen, wie in Mexiko, Kolumbien oder Venezuela, nahm ihr Gewicht dagegen erheblich zu.

Problematischer als diese autoritären Enklaven in Gesetzesform scheint uns jedoch das extreme Auseinanderklaffen von juristischer Norm und gesellschaftlicher Wirklichkeit, das unterschiedlich stark alle Staaten des Subkontinents prägt. Kolumbien mit seiner modernen und demokratisch-pluralen Verfassung von 1991 und seinem blutigen Ausrottungsfeldzug gegen jede Form der Opposition, an dem Staatsorgane erwiesenermaßen beteiligt sind, oder Mexiko mit seinen gesetzlich verankerten Indígena-Rechten, die in der Paxis so nichtig sind, dass sich die Indígenas mehrerer Bundesstaaten aus schierer Verzweiflung erheben, seien nur als zwei Beispiele genannt. In Lateinamerika ist der Rechtsstaat schwach ausgebildet, für Arme und Marginalisierte ist er eine bloße Fiktion. Straflosigkeit für jedwede Art von Vergehen ist in vielen Bereichen, zumal in Sachen politischer Unterdrückung, die Regel. Die Justiz ist Klassenjustiz zum Vorteil ökonomischer oder politischer Eliten. An die Unparteilichkeit der politisch beieinflussbaren, ineffizienten und korrupten Dritten Gewalt glaubt niemand. Das in den meisten Ländern darniederliegende Justizsystem ist neben den Parteien und Parlamenten der zweite große Bereich, auf den sich westliche Beratungstätigkeit konzentriert, da ihm laut Detlef Nolte für die "Stärkung und Vertiefung der Demokratie große Bedeutung" zukommt. Die Justizreformen zeitigten jedoch bislang trotz hoher Mittelzuflüsse internationaler Geber nur bescheidene Erfolge und "der Ausgang bleibt ungewiss" (Nolte, April 2000: S, 79). Die Schwäche des Justizsystems, die zusammen mit der kriminalistischen Unfähigkeit der Polizeiapparate ein Klima allgemeiner Rechtsunsicherheit und Straflosigkeit ermöglicht, kann sich angesichts stark zunehmender Kriminalitätsraten und hier insbesondere der Gewaltkriminalität (140000 Morde pro Jahr in Lateinamerika; ca. 30 Morde pro 100000 Einwohner, d. h. sechsmal so viele wie im Weltdurchschnitt) als politischer Sprengstoff entpuppen. Private Sicherheitstruppen, Jugendbanden, Drogenmafia und Tendenzen zur Selbst- und Lynchjustitz stoßen in das Sicherheitsvakuum und könnten ihrerseits den "Ruf nach dem eisernen Besen" verstärken, von dem Figuren wie der Ex-Militärdiktator Efrain Ríos Montt profitieren, der als starker Mann hinter der neu gewählten Regierung Guatemalas gilt. Da die marginalisierten und verarmten Bevölkerungsschichten prozentual am meisten von Gewaltkriminalität betroffen sind und am wenigsten auf private Sicherungssysteme wie Wachleute oder auf den Schutz durch Polizei und Justiz zählen können ist es nicht verwunderlich, dass sich hier ein unter Demokratiegesichtspunkten gefährliches Potenzial für einen "Autoritarismus von unten" herausbildet.

Um die demontierte sozialstaatliche Dimension, Grundbedingung für gesellschaftlichen Zerfall und Kriminalität, ist es ebenfalls trübe bestellt. Wie oben bereits angerissen, wurden im Zuge der Deregulierung die bis auf wenige Ausnahmen ohnehin bescheidenen staatlichen sozialen Sicherungssysteme abgebaut, sofern es sie jemals gab. Systeme kollektiver sozialer Sicherheit, die alle Bürger einschließen, gibt es heute kaum mehr. Wenn überhaupt, dann zielgruppenorientierte Systeme, zu denen – zum Teil indirekt – größere Bevölkerungssegmente Zugang haben. Überspitzt könnte man sagen, dass universale soziale Sicherungen, die bis in die Siebzigerjahre auf- und ausgebaut wurden, in den Neunzigerjahren von einer Soziallotterie abgelöst wurden. Die Privatisierung der Sozial- und Rentenversicherungen, ein Exportschlager Chiles, die (Teil-)Privatisierung des staatlichen Schul- und Hochschulwesens, der Reichweitenverlust von kollektiven Tarifverträgen, die Informalisierung der Arbeit und die nahezu generell anzutreffende Absenkung staatlicher Sozialleistungen bringen zahlenmäßig wachsende Bevölkerungsgruppen hervor, die von sozialen Transferleistungen weitgehend ausgeschlossen sind. Der forcierte Abbau wohlfahrtsstaatlicher Elemente lässt ihnen keine andere Wahl, als sich auf eigene Rechnung durchzuschlagen. Die wirtschaftspolitische Ausrichtung lässt auf mittlere Sicht keine grundsätzliche Besserung erwarten. Die negativen sozialpolitischen Folgen versetzen die Demokratien unter eine Dauerspannung, bei der schon vergleichsweise kleine Pannen beim "political engineering" zu Auslösern für Dynamiken mit unvorhersehbaren Folgen für die politische Stabilität werden können.

Legt man unsere mehrdimensionale Betrachtungsweise zugrunde, so können lediglich bei der elektoralen Dimension deutliche Fortschritte verzeichnet werden. Was die mangelnde Rechtsstaatlichkeit, die vielfach unklare Rolle der bewaffneten Apparate sowie die abgewickelte Sozialstaatlichkeit angeht, so summieren sich die Defizite derart, dass "die große Mehrheit der politischen Systeme Lateinamerikas nicht alle Minimalkriterien vollständig erfüllen, die als institutioneller Rahmen für ein demokratisches Spiel nötig sind" (Thiery, März 2000: 51).

Wirtschaftspolitische Ergebnisse

Die Beurteilung der Ergebnisse dieser neuen wirtschaftspolitischen Linie fällt zwiespältig aus. Auf der Positivseite ist sicherlich zu verbuchen, dass eine wesentlich höhere Preisstabilität als zuvor erreicht werden konnte; die meisten lateinamerikanischen Staaten haben mittlerweile sensationell niedrige Inflationsraten, wie sie schon lange nicht mehr registriert wurden, zu verzeichnen. Während in der ersten Hälfte der Neunzigerjahre die überwiegende Tendenz in Richtung auf ausgeglichene öffentliche Haushalte zu beobachten war, lässt sich für die zweite Hälfte der Neunzigerjahre – teilweise als Folge der "Tequila"-, Asien- und Brasilienkrise – die entgegengesetzte Tendenz registrieren. Durch Umstrukturierung der Schulden, teils durch Privatisierungen, teils durch Zustrom neuen Kapitals (v.a. seit Beginn der 90er-Jahre) konnte das Verschuldungsproblem relativ entschärft werden, obwohl – absolut gesehen – die Verschuldungsniveaus der meisten Länder sich weiter erhöhten. Die Bruttoverschuldung Lateinamerikas (17 Länder) liegt mittlerweile bei 763 Milliarden US-Dollar, die Schuldendienstquote (Verhältnis des Schuldendienstes zu den Exporten) ist 1998/99 wieder auf über 40 Prozent angestiegen, was im Verein mit der Vergrößerung des Leistungsbilanzdefizits bis 1999 (siehe Tabelle 1) die hohe Verletzlichkeit der lateinamerikanischen Ökonomien (z.B. ausgedrückt im "Zwang", Auslandskapital "um jeden Preis" anziehen zu müssen; die Zinssätze für Geldkapitalanlagen ausländischer Anleger zu erhöhen etc.) deutlich indiziert. Eine Abnahme der Schuldendienstquote von 40 Prozent, einer Dimension, die von Ökonomen als hochproblematisch und eigentlich als unakzeptabel bezeichnet wird, ist möglicherweise erst nach dem Jahr 2000 zu erwarten (vgl. Dresdner Bank, 2000: 2).

Die gesamtwirtschaftlichen Wachstumsraten sind zwar mit durchschnittlich etwa 3 bis 3,5 Prozent jährlich während der Neunzigerjahre höher als in der "verlorenen Dekade" der Achtzigerjahre (wo es praktisch ein "Nullwachstum" und einen Rückgang der Pro-Kopf-Einkommen gegeben hatte) ausgefallen, nehmen sich aber gegenüber entsprechenden Ergebnissen der Fünfziger- und Sechzigerjahre doch recht bescheiden aus.

Tabelle 1: Makro-ökonomische Indikatoren Lateinamerikas 1983-2000 a) (in Prozent)

Quelle: UN/ECLAC, Stallings, B./W. Peres (2000): 11; Dresdner Bank Lateinamerika AG (2000): Perspektiven Lateinamerika, Mai, S. 2.

a) Einfache Durchschnitte von neun Ländern (Bolivien, Chile, Costa Rica, Mexiko, Argentinien, Brasilien, Kolumbien, Jamaika und Peru), die ca. 90% des Bruttosozialprodukts Lateinamerikas repräsentieren. b) Defizit: – (in Prozent des BIP) c) Leistungsbilanzdefizit in Prozent des BIP

d) Schätzung e) Prognose

Auch die traditionell relativ niedrigen Investitionsquoten in Lateinamerika (um 20 %, je nach Land und Jahr) konnten nach der neoliberalen Wende und dem verstärkten Zustrom ausländischen Kapitals keineswegs einen "big push" nach oben verzeichnen. Die grundlegende "Modernisierung des Produktionsapparats", von der in den neoliberalen Diskursen sehr häufig die Rede ist, hat sich – nicht zuletzt schon aufgrund der nach wie vor niedrigen Akkumulationsquoten – in verhältnismäßig bescheidenen Grenzen gehalten. Sie galt höchstens einigen wenigen Branchen und für einige exportfähige Unternehmensgruppen. Von einer auf breiter technologischer und entsprechend bildungsmäßiger Anhebung des Produktivitätsniveaus beruhenden Modernisierung und Verbesserung der ökonomischen Grundstrukturen kann nicht die Rede sein.

Die durchschnittlichen Reallöhne blieben niedrig, überwiegend unter dem Niveau von 1980 (also vor der Verschuldungskrise), die Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung hat in den meisten Ländern in den Neunzigerjahren eher zugenommen, was auf Privatisierungen, Rationalisierungsmaßnahmen, die sehr schwache Binnenmarktentwicklung, Auswirkungen von Finanzkrisen und das insgesamt mäßige Wachstumstempo zurückzuführen ist (UN/ECLAC, 1999a: 85ff.). Auffallend ist an dem neuen, nach außen gerichteten, neoliberalen Wachstumsmodell, dass bestimmte Größen, wie etwa die über das Exportwachstum, sich durchaus dynamisch entwickeln, während andere, im Modell der binnenmarktzentrierten Importsubstitutionsstrategie wichtige Indikatoren (wie Reallohnniveau, interner Verflechtungsgrad der Wirtschaft etc.) relativ stagnative oder regressive Tendenzen aufweisen. Letzteres findet aber nun kaum noch Erwähnung oder wird nicht mehr ernsthaft als Problem diskutiert.

Angesichts der jährlich neu auf den Arbeitsmarkt gelangenden jungen Bevölkerungssegmente kann es nicht überraschen, dass der "informelle Sektor", die prekären Arbeitsverhältnisse, sich überall stark ausdehnen. Obwohl der "informelle Sektor" (gerade im urbanen Bereich) nicht generell mit ansteigender Armut gleichgesetzt werden darf, muss diese Entwicklung doch überwiegend als Ausdruck der Pauperisierung, Verelendung und Verunsicherung großer Teile der Bevölkerung interpretiert werden. Zwar hat sich die allgemeine Armutsquote in Lateinamerika seit Beginn der Neunzigerjahre von 41 auf 36 Prozent reduziert, sie liegt aber damit immer noch höher als 1980, als sie auf etwa 35 Prozent abgenommen hatte. In absoluten Zahlen bedeutet dies jedoch angesichts des Bevölkerungswachstums, dass Ende der Neunzigerjahre mit über 200 Millionen deutlich mehr Arme existierten als Ende und erst recht zu Beginn der Achtzigerjahre!

Tabelle 2: Armut in Lateinamerikaa) 1980 – 1997

Arme Haushalte b) (in Prozent, 1 Wert) und

Anzahl der betroffenen Personen (in Tausend, Wert 2) Zahl und Verteilung der Armen

a) ECLAC-Schätzungen auf der Basis von Haushaltsuntersuchungen in 19 Ländern Lateinamerikas

b) Prozentsatz der Haushalte, die Einkommen unter der Armutslinie beziehen. Eingeschlossen sind die "extrem armen" Haushalte, die fast die Hälfte der gesamten Armen ausmachen.

Quelle: UN/ECLAC (1999b) Notes, No. 4 (May), S. 1, 3.

Der zweite Teil/Schluss folgt in der nächsten Ausgabe.

Literatur:

Barrios, Harald/Boeckh, Andreas (2000): Demokratie in Lateinamerika, in: Aus Politik und Zeitgeschichte/Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 21/2000 (Bonn), 19. Mai 2000, S. 10-15

Boris, Dieter (1999): Neoliberalismus in Lateinamerika. Ökonomische und gesellschaftliche Auswirkungen, in: Wolf, Dorothee u.a. (Hg.): Auf der Suche nach dem Kompass. Politische Ökonomie als Bahnsteigkarte fürs 21. Jahrhundert, Köln, S. 297-317

Boris, Dieter (1998): Lateinamerika im neoliberalen Globalisierungsprozess – ökonomische und soziale Aspekte, in: Z. Zeitschrift Marxistische Erneuerung, Jg. 9, H. 36 (Dez.), S. 58-68

Dresdner Bank Lateinamerika AG (2000): Perspektiven Lateinamerika, Mai, Hamburg, S. 2

Inter-American Development Bank (1998): Facing up to inequality in Latin America (Economic and Social Progress in Latin America 1998-1999 Report), Washington, D.C.

Karl, Terry Lynn (2000): Economic inequality and democratic instability, in: Journal of Democracy, Vol. 11, No. 1 (January), S. 449-456

Linz, Juan/Stepan, Alfred (1996): Problems of Democratic Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, Baltimore/London

Maihold, Günther (1996): Erblinden die Institutionen und versagen die Akteure? Regierbarkeit und Zukunftsfähigkeit der Demokratie in Lateinamerika, in: Lateinamerika-Jahrbuch 1996, Frankfurt/M, S. 62-91

Nohlen, Dieter (1999): Demokratie und soziale Gerechtigkeit in Lateinamerika, in: Merkel, Wolfgang/Busch, Andreas (Hg): Demokratie in Ost und West (Frankfurt/M.) S. 249-272

Nolte, Detlef (1999): Parlamentarisierung oder Stärkung der Parlamente? Überlegungen zur Konsolidierung der lateinamerikanischen Präsidialdemokratien, in: KAS-Auslandsinformationen 01/99 (St. Augustin bei Bonn), S. 76

Nolte, Detlef (2000): Ursachen und Folgen mangelnder Rechtssicherheit und hoher Kriminalitätsraten in Lateinamerika, in: Brennpunkt Lateinamerika, Nr. 08-00, Hamburg (April)

Starr, Pamela K./Oxhorn, Philip (1999): Introduction: The ambiguous link between economic and political reform; in: dies. (Hg.): Markets and democracy in Latin America. Conflict or convergence?, Boulder, London, S. 1-9

Thiery, Peter (2000): Stabile Demokratien in Lateinamerika, in: Brennpunkt Lateinamerika, Nr. 06-00, Hamburg (März)

Thompson, Mark R. (1999): Mittelschichten und Demokratie: Soziale Mobilität und politische Transformation, in: Becker, B. u.a. (Hg.): Mythos Mittelschichten. Zur Wiederkehr eines Paradigmas der Demokratieforschung, Bonn, S. 14-40

UN/ECLAC/Stallings, Barbara/Wilson Peres (2000): Growth, employment and equity: The impact of the economic reforms in Latin America and the Caribbean, Santiago de Chile

UN/ECLAC (1999a): Economic survey of Latin America and the Caribbean 1998-1999, Santiago de Chile

UN/ECLAC (1999b): ECLAC Notes, No. 4 (May), Santiago de Chile